VIII SA/Wa 500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi M. F.-[...]. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z [...] stycznia 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M.F.-[...]. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia M. F.-[...] (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) w przedmiocie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców S. i J. R., położonym w miejscowościach: W., O., K., gmina W., w okresach od 19 kwietnia 2000 r. do 30 września 2003 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni 15 stycznia 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w charakterze domownika w okresach od 19 kwietnia 2000 r. do 30 września 2003 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez jej rodziców, składającym się z 4 działek rolnych: nr [...] o powierzchni 1,12 ha, nr [...] o powierzchni 2,15 ha, nr [...] o powierzchni 2,95 ha i nr [...] o powierzchni 0,64 ha, położonym w gminie W. w miejscowościach: W., O. i K., celem złożenia w zakładzie pracy. Organ I instancji wskazał, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Jednocześnie pouczył, że w takiej sytuacji okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym to gospodarstwo jest położone. Od postanowienia organu I instancji strona wniosła zażalenie, w którym zarzuciła brak przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz zawnioskowała 2 świadków celem ich przesłuchania na okoliczność potwierdzenia danych będących podstawą do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Kolegium przytoczyło treść art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310, dalej: uwopigr) oraz art. 217 – 219 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia przez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 k.p.a. Korelacja przepisów art. 3 ust. 2 uwopigr i art. 218 § 1 k.p.a. wskazuje, że podstawą wydania zaświadczenia są dokumenty posiadane przez organ. Przepisy te uzależniają zatem wydanie zaświadczenia od oparcia się organu o posiadaną bazę danych. W ocenie Kolegium wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ I instancji nie miał więc podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca w takiej sytuacji może udowodnić okresy swojej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w trybie art. 3 ust. 3 uwopigr, jednak nie na gruncie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Od postanowienia Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) art. 218 § 2 w związku z art. 3 ust. 3 uwopigr poprzez brak przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego; 3) art. 3 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 3 uwopigr poprzez pominięcie wniosku strony o przesłuchanie 2 świadków, zamieszkujących we wnioskowanym okresie w miejscowości, w której położone jest gospodarstwo, na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym rodziców strony S. i J. R., położonym w miejscowości W., O., K., gmina W., w okresie od 19 kwietnia 2000 r. do 30 września 2003 r.; 4) art. 1 ust. 1 pkt 3 uwopigr poprzez brak potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców strony w powyższym okresie; 5) art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz aktów prawa międzynarodowego poprzez zastosowanie wykładni art. 3 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 3 uwopigr niezapewniającej ochrony pracy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Dalej skarżąca wskazała, że zawiadomienie to nie jest równoznaczne z wydaniem zaświadczenia o odmowie, ale poinformowaniem o tym, że właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W takim wypadku, zdaniem skarżącej, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej 2 świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Stosownie do art. 3 uwopigr na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej 2 świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Poprzez użycie w ww. przepisie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy (tj. od 1 stycznia 1991 r.), ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy, nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. I OSK 1633/09, publ. CBOSA). W ocenie Sądu nie można zaakceptować stanu, w którym organy orzekające, a zwłaszcza organ I instancji, chcąc wykazać, że na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu nie jest w stanie poświadczyć, że skarżąca we wskazanych przez nią we wniosku okresach pracowała jako domownik w gospodarstwie rolnym jej rodziców, ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że nie dysponuje dokumentami, na podstawie których mógłby potwierdzić pracę wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców. Z kolei Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odsyła jedynie do motywów zawartych w postanowieniu Burmistrza, wskazując dodatkowo w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty w niej podniesione nie wnoszą nowych okoliczności, które mają wpływ na zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego reguluje art. 218 k.p.a. Z teści tego przepisu wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, a więc w przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są: księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1386/16, publ. CBOSA). Stwierdzić należy, że z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, aby Burmistrz przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Nie wskazał, które dokumenty, rejestry i ewidencje sprawdził, w jaki sposób doszedł do wniosku, iż nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresach wskazanych przez skarżącą. Z kolei organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji, zaakceptował taki stan rzeczy i nie nakazał Burmistrzowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia informacji we wszystkich posiadanych przez Urząd rejestrach i ewidencjach niezbędnych dla wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie lub wydania zaświadczenia, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro Burmistrz (urząd gminy) podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska, jak również stanowiska Kolegium zawartego w zaskarżonym postanowieniu, za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami k.p.a. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie (w.cyt. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09). W świetle powyższych wywodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Burmistrz w celu prawidłowego załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 uwopig powinien z należytą starannością i w rzetelny sposób przeprowadzić kwerendę archiwalną we wszystkich posiadanych ewidencjach i rejestrach oraz innych dokumentach (księgach podatkowych, meldunkowych, repertoriach, ewentualnie posiadanej dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz w innej dokumentacji znajdującej się w dyspozycji urzędu) celem sprawdzenia, czy rodzice skarżącej prowadzili gospodarstwo rolne, o jakiej powierzchni, gdzie położone, czy skarżąca była razem z nimi zameldowana, w jakim okresie i czy pracowała w tym gospodarstwie jako domownik. W ocenie Sądu zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie poddaje się kontroli sądowej, bowiem brak jest informacji, jakie rejestry i ewidencje lub inne dowody niezbędne do wydania zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 uwopigr znajdują się w posiadaniu organu i czy zostały one w tym celu sprawdzone i przeanalizowane. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy pominęły wniosek o przesłuchanie świadków: A. K. i B. C. na okoliczność pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie jej rodziców w okresie od 19 kwietnia 2000 r. do 30 września 2003 r. Z systematyki zastosowanej przez ustawodawcę w art. 3 uwopigr wynika, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 uwopigr i fakt ten nie zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 ww. ustawy). Z uwagi na treść przepisów art. 217-220 k.p.a. owo "zawiadomienie" z art. 3 ust. 2 uwopigr winno przyjąć formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.). Ustawa nie dopuszcza natomiast jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków (vide: Komentarz do art. 3 uwopigr, A. Rzetecka-Gil, Lex/el.2008). Należy zatem stwierdzić, że skarżąca może udowodnić okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców albo za pomocą zaświadczenia wystawionego przez urząd gminy, w tym wypadku Burmistrza W. (art. 3 ust. 1 uwopigr), albo na podstawie zeznań 2 świadków (art. 3 ust. 3 uwopigr), przesłuchanych przez pracownika urzędu gminy lub pracodawcę. W związku z powyższym Sąd, uznając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 uwopigr, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., wliczając do nich kwotę wpisu sądowego od skargi ([...] zł).