III OZ 273/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [..] sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/20 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [..] lutego 2020 r. nr [..] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 877/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [..] lutego 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa P. w B. decyzją z [..] października 2018 r. cofnął bez odszkodowania [..] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w O. pozwolenie zintegrowane - udzielone decyzją Marszałka Województwa P. z dnia [..] grudnia 2014 r. - na eksploatację instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne. W skardze na decyzję organu II instancji tj. Ministra Klimatu z [..] lutego 2020 r. [..] Sp. z o.o. w W. – Zarządca masy sanacyjnej .[.]. Sp. z o.o. w Ostrołęce, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 oraz 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [.] października 2018 r. W piśmie z 21 kwietnia 2020 r. skarżąca podtrzymała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [.]. października 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem skarżącej wykonanie wskazanych decyzji skutkowałoby ostatecznym cofnięciem pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie [..] – dalej: .[.]. bez odszkodowania i wstrzymaniem w nim działalności. Wiązałoby się to z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych w celu pokrycia wymaganych, nowych rozwiązań o charakterze technicznym i organizacyjnym, przy jednoczesnej utracie środków dotychczas zaangażowanych do realizacji działań naprawczych. Wskazano również, iż [..] jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, a w interesie ogółu mieszkańców leży jego nieprzerwana działalność, polegająca na bieżącym przetwarzaniu odpadów zalegających w [..]. Ponadto od września 2017 r. prowadzone jest w stosunku do [..] postępowanie restrukturyzacyjne, świadczące o trudnej sytuacji finansowej, co stanowi ważną okoliczność uzasadniającą wstrzymanie wykonania aktu wpływającego na płynność finansową. Przychody bowiem z działalności [..] stanowią istotną pozycję w przychodach [..]. Pogłębienie natomiast problemów z płynnością finansową spółki mogłoby doprowadzić do wszczęcia postępowania upadłościowego. Restrukturyzacja [..] zmierza nie tylko do uporządkowania aspektów finansowych funkcjonowania spółki, lecz również do bezpiecznego, prawidłowego i w pełni zgodnego z prawem zagospodarowania wszystkich odpadów zmagazynowanych na terenie [..]. Pogorszenie sytuacji finansowej spółki doprowadziłoby w konsekwencji do zwolnienia pracowników i braku możliwości wywiązywania się przez spółkę z zobowiązań. Ponadto [.]. stanowi jedną z dwóch instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych przeznaczonych do obsługi regionu województwa podlaskiego. Wykonanie zaskarżonych decyzji spowodowałoby, że ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie regionu centralnego gospodarki odpadami województwa podlaskiego będzie przewyższać moce przerobowe dostępne w instalacjach przeznaczanych do zagospodarowywania odpadów pochodzących z tego terenu. Wykonanie decyzji spowodowałoby również konieczność natychmiastowego rozwiązania umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów zawartych z samorządami, co w konsekwencji skutkowałoby dla skarżącej wysokimi karami umownymi i odpowiedzialnością odszkodowawczą. W podsumowaniu podkreślono, iż wstrzymanie działalności instalacji i jej zabezpieczenie jak i jej ewentualne ponowne uruchomienie, transport dużych ilości odpadów oraz konieczność zwolnienia pracowników spowodowałoby szkodę w znacznym rozmiarze oraz nieodwracalne skutki. Postanowieniem z 29 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W szczególności skarżąca wskazała, że proces wstrzymania działalności instalacji wiązać się będzie z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Jest to oczywisty skutek wykonania zaskarżonej decyzji, zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia. Zabezpieczenie niefunkcjonującej instalacji i jej ewentualne ponowne uruchomienie także będzie pociągało za sobą istotne nakłady finansowe. Zatrzymanie działania skomplikowanej technologicznie instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przed oceną legalności zaskarżonej decyzji może więc doprowadzić do poniesienia przez skarżącą kosztów zatrzymania działania instalacji, a także kosztów niewywiązania się z zawartych umów. Może doprowadzić również do redukcji zatrudnienia. Skutki te mają charakter nieodwracalny, ponieważ nawet ponowne uruchomienie instalacji nie pozwoli na zwrot poniesionych wydatków, a ze względu na wysoki poziom zaawansowania technologicznego, który generuje wysokie koszty procesu eksploatacji, szkoda wyrządzona w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji mogłaby być znaczna. Wykonanie zaskarżonej decyzji skutecznie uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania i przetwarzania odpadów komunalnych, co w konsekwencji będzie skutkować możliwością likwidacji instalacji skarżącej. Wyłączenie instalacji z użytkowania spowoduje, że skarżąca będzie zmuszona do przekazania innym podmiotom odpadów, które zostały zmagazynowane, co wygeneruje dodatkowe koszty. Istotna jest również skala prowadzonej działalności oraz pełnionej funkcji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Przedmiotowa instalacja stanowi jedną z dwóch instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych przeznaczonych do obsługi województwa podlaskiego. Po rozpoznaniu zażalenia Ministra Klimatu Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 października 2020 r. sygn. akt II OZ 773/20 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2020 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji trafnie ocenił argumentację strony skarżącej zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co do okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednakże Sąd I instancji poprzestał na ocenie przesłanek wskazanych przez skarżącą, bez odniesienia się do okoliczności sprawy i argumentów organu. Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dokonując analizy powołanych przez skarżącą okoliczności zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł pominąć okoliczności sprawy i argumentów organu. W aktach sprawy znajduje się m.in. pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 stycznia 2020 r., z którego wynika że na terenie instalacji od 2012 r. wybuchło 9 pożarów i że instalacja negatywnie oddziałuje na środowisko. Ponadto z pisma P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 czerwca 2020 r. wynika, iż instalacja [.]. nie spełnia wymagań ochrony środowiska, działając na szkodę środowiska naturalnego. Przeprowadzone na terenie [.]. kontrole WIOŚ każdorazowo wykazują kilkanaście nieprawidłowości w zakresie łamania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów ochrony środowiska. Po kontroli wydawane są zarządzenia pokontrolne, nakładane mandaty oraz wymierzane administracyjne kary pieniężne. Działania te nie dają jednak wymiernych rezultatów. W 2020 r. na terenie instalacji wybuchło aż 6 pożarów. Oprócz zagrożenia oraz zanieczyszczenia do atmosfery podczas pożarów, należy mieć na uwadze również aspekt ekonomiczny – z perspektywy nakładów poniesionych na akcje gaśnicze, w których uczestniczy od kilku do kilkunastu zastępów straży pożarnej. Ponadto oględziny terenu z 16 czerwca 2020 r. potwierdzają, iż wszystkie działania spółki są prowizoryczne, ilość odpadów nie zmieniła się, ścieki przedostają się poza teren utwardzony, pryzmy odpadów sięgające ponad 20 metrów przypominają składowisko aniżeli magazyn odpadów. Z kolejnego pisma P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, iż [.]. lipca 2020 r. na terenie [.]. miał miejsce kolejny pożar 300 m ² zmagazynowanych odpadów, w akcji uczestniczyło 13 zastępów straży pożarnej. Ponadto z protokołów ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z lipca i września 2020 r. wynika, iż odpady są składowane i magazynowane niezgodnie z wymaganiami przepisów ochrony przeciwpożarowej, spółka nie wykonała postanowień decyzji wskazanej w protokole. Dodatkowo w odpowiedzi na wezwanie Sądu Minister Klimatu pismem z 20 listopada 2020 r. wyjaśnił, iż zapisy "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2016-2022" (WPGO) zakładają funkcjonowanie w Regionie Centralnym trzech instalacji o statusie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) przeznaczonych do zagospodarowania strumienia niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 01), a mianowicie [.] w H. i [..] (jako dwóch instalacji przetwarzających te odpady w procesie mechaniczno-biologicznym tzw. MBP) oraz [..] (jako instalacji przetwarzającej te odpady w procesie termicznym tzw. spalarnia odpadów). Analizując ilość wytwarzanych wszystkich odpadów komunalnych w Regionie Centralnym na poziomie ok. 140 tys. Mg rocznie (ujęte w WPGO dane szacunkowe na podstawie wskaźników literaturowych) stwierdzić należy, że same tylko instalacje [..] i [.] były w stanie zagospodarować cały strumień tych odpadów, bez uwzględniania mocy przerobowych instalacji [.]. czy innych instalacji mogących przetwarzać odpady komunalne selektywnie zebrane, których nie dotyczył obowiązek regionalizacji. Jednocześnie obie te instalacje, funkcjonując wcześniej w statusie RIPOK, były w stanie zagospodarować zmieszane odpady komunalne w ilości 120 tys. Mg rocznie (na podstawie określonych w pozwoleniach na funkcjonowanie ww. instalacji limitów przetwarzania dla odpadu o kodzie 20 03 01). Musiałoby to oznaczać, że z ilości 140 tys. Mg wytworzonych wszystkich odpadów komunalnych w Regionie aż 120 tys. Mg, a więc około 85% zostało zebranych w postaci zmieszanej (w kodzie 20 03 01), podczas gdy w latach 2016-2018 w postaci zmieszanej zebrano ok. połowy wszystkich odpadów komunalnych powstających w Regionie Centralnym. Ponadto z przekładanej corocznie do Marszałka Województwa P. sprawozdawczości gmin z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi wynika, że w 2018 r. instalacja [..] przetworzyła ok. 6,3 tys. Mg zmieszanych odpadów komunalnych (na ok. 81,5 tys. Mg zebranych w Regionie Centralnym), natomiast w 2017 r. ok. 15,5 tys. Mg tego rodzaju odpadów. Większość odpadów trafiła do [.]. oraz [..]. Wskazuje to na małą rolę instalacji [.] w zagospodarowywaniu tego rodzaju odpadów w Regionie w tych latach. Ponadto organ wyjaśnił, iż zapisy WPGO nie zakładały budowy nowych instalacji RIPOK dedykowanych strumieniowi niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w latach 2016 – 2022 ze względu na wystarczające, a nawet zbyt duże moce przerobowe istniejących już na terenie województwa podlaskiego tego typu instalacji. Ponadto organ podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym funkcjonowanie bądź sytuacja braku funkcjonowania instalacji [.]. nie ma znaczenia pod względem realizacji zapisów WPGO w zakresie zapewnienia zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych czy to w obrębie byłego Regionu Centralnego (aktualnie nie ma już regionów gospodarki odpadami) czy w granicach województwa p. Wraz ze zniesieniem obowiązku regionalizacji zniesiono również nałożony wcześniej na podmioty prowadzące instalacje o statusie RIPOK obowiązek obligujący je do zawierania umów na zagospodarowywanie strumieni odpadów im przypisanych (m.in. niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych) ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach danego RGO lub z gminą samodzielnie organizującą odbieranie odpadów komunalnych przynależącą do tego samego regionu. Tak skonstruowane przepisy prawa zlikwidowały również przymus zawierania umów pomiędzy podmiotami prowadzącymi Instalacje Komunalne (dawniej RIPOK) a podmiotami dostarczającymi do nich odpady, dając im swobodę prowadzenia działalności gospodarczej opartej na zasadach konkurencyjności i wolnego rynku. Dodatkowo uzyskano informację od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który wskazał że w 2020r. do [.]. nie trafiały żadne odpady komunalne pochodzące z terenu województwa p., a w 2019 r. [..] przyjmowała odpady z województwa mazowieckiego. Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze analiza powołanych przez skarżącą okoliczności nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a., umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia skarżącej nie dają podstaw do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Podniesiony przez skarżącą aspekt finansowy związany ze wstrzymaniem działalności instalacji i koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych nie może być wystarczający, w sytuacji kiedy skarżąca nie stosuje się do obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz przepisów ochrony środowiska. Znaczna ilość pożarów mających miejsce na składowisku i konieczność ich gaszenia również generuje znaczne nakłady finansowe, które obciążają budżety Skarbu Państwa i okolicznych gmin. Jednocześnie zauważyć, że [..], wbrew twierdzeniom skarżącej spółki nie prowadzą działalności na dużą skalę i nie odgrywają znacznej funkcji w zakresie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Ze zgromadzonego materiału w aktach sprawy, opisanego szczegółowo powyżej wynika, iż [.] w ogóle nie obsługuje województwa p., przepisy dotyczące regionalizacji zostały uchylone, a ponadto skarżąca ma całkowitą swobodę w prowadzeniu działalności i zawieraniu umów w tym zakresie. W ostatnim zarejestrowanym okresie skarżąca odbierała wyłącznie odpady z terenu województwa mazowieckiego. Ponadto zatrzymanie funkcjonowania [..], zgodnie z wyjaśnieniami Ministra Klimatu nie stworzy zagrożenia dla prawidłowego zagospodarowania odpadów zmieszanych. Powyższej oceny nie zmienia również fakt dokonania rozwiązań (zakup motopompy, stacjonowanie wozu strażackiego, monitorowanie obiektu czy też stworzenie magazynów piasku gaśniczego itd.) opisanych w piśmie skarżącej z 30 września 2020r., które jej zdaniem sprzyjają ochronie środowiska i sprawiają, że instalacja staje się co raz mniej uciążliwa dla otoczenia. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na wydaniu postanowienia Sądu w oparciu o niedoręczane pełnomocnikowi skarżącej pisma procesowe organu wraz z załącznikami do nich, o których istnieniu i znaczeniu dla sprawy skarżąca powzięła informację dopiero w rezultacie lektury uzasadnienia postanowienia Sądu, w sytuacji, gdy pisma procesowe organu, kierowane do Sądu oraz zawierające wnioski i oświadczenia tej strony postępowania powinny być znane również skarżącej, ponieważ ich treść i cel bezpośrednio wpływa na sytuację procesową skarżącego, czego najlepszą ilustracją jest wydanie na ich podstawie postanowienia Sądu, a zatem pisma te były przeznaczone nie tylko do wiadomości Sądu, ale i skarżącej. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów wykluczałoby sytuację, w której strona wnosząca o wstrzymanie wykonania aktu traci możliwość zapoznania się i ustosunkowania do kontrargumentacji strony przeciwnej, wskutek czego o wymianie pism, w tym co najmniej jednego "wezwania" Sądu niedotyczącego niezachowania przez organ warunków formalnych pisma, dowiaduje się dopiero po doręczeniu jej postanowienia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Nie może budzić wątpliwości, że analizowany art. 61 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość wstrzymania wykonania decyzji wyłącznie w sytuacji, w której obiektywnie, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych w sprawie, właśnie z powodu wykonania decyzji może dojść do zaistnienia zdarzeń w nim opisanych. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy w żaden sposób nie uzasadnia bowiem żądania wniosku. W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek uregulowanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje jej wykonania mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny. Działanie sądu na zasadzie oficjalności dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy okoliczności uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji znajdują potwierdzenie w materiale znajdującym się w aktach sprawy. Należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia II OZ 773/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że Sąd I instancji poprzestał na analizie stanowiska skarżącej, abstrahując od konieczności wzięcia pod uwagę argumentacji organu i ogółu okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wyważenia różnych interesów ścierających się ze sobą w tej sprawie i argumentów podnoszonych przez obydwie strony postępowania, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, które w sposób systemowy przedstawia okoliczności faktyczne związane z funkcjonowaniem instalacji skarżącej w przestrzeni publicznej. Należy uwzględnić zwłaszcza te argumenty Sądu Wojewódzkiego, w których Sąd zwrócił uwagę na zagrożenia dla środowiska i ludności wynikające z funkcjonowania tej instalacji. Wymaga odnotowania, że na terenie instalacji skarżącej od 2012 r. wybuchło 9 pożarów, a instalacja nie spełnia wymogów stawianych przez Prawo ochrony środowiska oraz w znaczący sposób negatywnie oddziałuje na środowisko. Kontrole instalacji wykazują powtarzające się naruszenia warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Wymogi interesu publicznego przemawiają zatem przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej, zaś nakłady finansowe, które zobowiązana będzie ponieść skarżąca w razie wykonania decyzji nie mogą odnieść skutku w postaci udzielenia ochrony tymczasowej wobec faktu, że skarżąca dopuszcza się uporczywego naruszania wymogów ochrony przeciwpożarowej oraz przepisów ochrony środowiska, które chronią dobro wspólne wszystkich, jakim jest środowisko naturalne. Jednocześnie podnieść należy, że w zażaleniu skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała stanowiska Sądu I instancji, nie podejmując żadnej polemiki z powoływanymi przez Sąd I instancji argumentami. Argumenty podniesione w zażaleniu nie odnoszą się do meritum sprawy w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i nie mogą być podnoszone na etapie postępowania incydentalnego w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.