VII SA/Wa 644/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "ustawa") oraz art. 17 pkt 2, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiającej pozwolenia na prowadzenie prac polegających na rozbudowie infrastruktury kajakowej, tj. Przystani kajakowej i przenoski z polem biwakowym przy [...] w [...]., w ramach przedsięwzięcia [...] Szlaki Kajakowe, działki: nr [...], obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], obręb [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zmiany decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w zakresie terminu ważności pozwolenia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w [...], zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy dwóch pomostów pływających, wraz z trampami i ciągiem komunikacyjnym oraz małą architekturą, na terenie działek nr [...], obręb [...]; [...], obręb [...]; [...], obręb [...] w [...]., znajdujących się na terenie Zespołu [...] w [...]., wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1967 r., z terminem ważności pozwolenia do dnia [...] marca 2020 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 155 k.p.a., Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o przedłużenie do dnia 31 grudnia 2021 r. ważności ww. decyzji, wskazując, że zadanie wchodzi w skład przedsięwzięcia p.n. "[...] szlaki kajakowe" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie prac polegających na rozbudowie infrastruktury kajakowej, tj. Przystani kajakowej i przenoski z polem biwakowym przy [...] w G., w ramach przedsięwzięcia [...] Szlaki Kajakowe, działki: nr [...], obręb [...]; [...], obręb [...]; [...], obręb [...]. Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...], złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wskazując, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania odmowy pozwolenia na prace przy zabytku, skoro jest związany wnioskiem o zmianę ostatecznego pozwolenia, wyznaczającym zakres orzekania organu. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister wydał powołaną na wstępie decyzję, uznając w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Wskazał bowiem, że organ związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, a przedmiotem żądania w niniejszej sprawie był wniosek o zmianę ostatecznej decyzji (pozwolenia konserwatorskiego), na podstawie art. 155 k.p.a., w zakresie wyznaczonej w tej decyzji daty ważności orzeczenia. Z tego powodu uznał, że organ I instancji wydając nową decyzję merytoryczną, opartą na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sprawie tej samej inwestycji, pomimo, że przedmiotem żądania nie było wydanie pozwolenia konserwatorskiego, lecz zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., naruszył obowiązującą procedurę. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Minister uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w zakresie terminu ważności pozwolenia. Wskazał, że wprawdzie za zmianą terminu ważności pozwolenia przemawia słuszny interes strony, jednakże przesądzające znaczenie ma fakt, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy w tej sprawie decyzja wskazana do zmiany utraciła ważność, a zatem nie pozostaje już w obrocie prawnym. Wyjaśnił, że upływ czasu, na który został wydany akt powoduje jego wygaśnięcie, a decyzja traci swoją moc prawną. Podkreślił, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać - nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej. Powyższa decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2021 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...], która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, co skutkowało odmową zmiany decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018r. w zakresie terminu ważności pozwolenia, 2. naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego w toku postępowania z wniosku strony o zmianę tego terminu wyklucza możliwość zmiany przedmiotowej decyzji, co oznacza, że długość postępowania przed organem decyduje o tym, czy aktualna jest możliwość zmiany decyzji, 3. Naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z 37 ust. 1 pkt 3) ustawy w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej: Rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nie pozostaje w obrocie prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok z dnia 18 października 2019r. sygn. akt II OSK 2863/17. Podniosła, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót nie została ani uchylona, ani wygaszona i jak długo pozostaje w obrocie prawnym, tak długo możliwa jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Podkreśliła, że termin prowadzenia robót nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 ustawy. Dodatkowo przyjęcie stanowiska organu za prawidłowe oznaczałoby, że to organ dość dowolnie w istocie steruje tym, czy termin w niej określony zostanie, czy też nie. Naruszałoby to bowiem zasadę zaufania obywateli do Państwa, zasady określone w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., a także konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zwróciła uwagę, że wniosek o zmianę decyzji został złożony prawie dwa miesiące przed upływem wskazanego w niej terminu, a zatem gdyby organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę w terminach określonych w k.p.a., to decyzja zmieniająca w zakresie terminu pozwolenia zostałaby wydana przed jego upływem. Skarżącą nie zgodziła się także z tym, że upływ terminu wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim oznacza, że decyzja nie pozostaje w obrocie prawnym, albowiem żaden przepis nie przewiduje takiego skutku dla upływu terminu, a ponadto określenie terminu ważności pozwolenia jest oparte na przepisie Rozporządzenia, który został wydany bez delegacji ustawowej i wobec tego określenie tego terminu nie wywołuje skutków prawnych. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 1 pkt 3) ustawy Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia danych i informacji, które zawierają pozwolenia, o których mowa wart. 36 ust. 1 i 1a, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. Termin ważności pozwolenia został zakwalifikowany jako "dane i informacje, które zawierają pozwolenia". Tymczasem termin ważności nie stanowi ani danych, ani informacji, zaś ustawa nie przewiduje, aby pozwolenie konserwatorskie miało jakiś termin ważności pozwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wniosku o zmianę w zakresie terminu ważności decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie zatem do przesłanek określonych w ww. przepisie uchylenie lub zmiana decyzji jest dopuszczalne gdy brak jest sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Ponadto w orzecznictwie i doktrynie prawa prezentowany jest pogląd, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających tzw. charakter "związany", a jedynie wtedy, gdy ustawodawca przewidział pewien "luz decyzyjny". W ramach tego luzu możliwe jest dokonanie oceny istnienia ważnego interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie wniosek o zmianę dotyczył decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy dwóch pomostów pływających, wraz z trampami i ciągiem komunikacyjnym oraz małą architekturą. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa albo badań architektonicznych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Dlatego w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Miejski Konserwator Zabytków zawarł informację, że pozwolenie jest ważne do dnia [...] marca 2020 r. Rozważając powyższe pod kątem możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust 1 ustawy nie jest decyzją uznaniową, gdyż jej wydanie uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, w tym wymogów w odniesieniu do dokumentacji złożonej przez inwestora, a także konieczności zapewnienia niezbędnego nadzoru i przekazywania informacji organowi ochrony konserwatorskiej. Kluczowe znaczenie ma natomiast w niniejszej sprawie ustalenie charakteru terminu ważności takiego pozwolenia i w konsekwencji możliwości dokonania zmiany tego terminu w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Ministra upływ tego terminu oznacza, że brak jest przedmiotu dokonywania zmiany, gdyż decyzja przestaje być w obrocie prawnym. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Analizując charakter terminu, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że ma on charakter podustawowy, gdyż został określony w akcie wykonawczym, którego celem – jak wynika z delegacji ustawowej - było określenie danych i informacji, które zawierają pozwolenia, o których mowa wart. 36 ust. 1 i 1a, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. A zatem termin ważności pozwolenia został zakwalifikowany przez prawodawcę jako dane i informacje zawarte w pozwoleniu. Z pewnością termin ten nie jest też warunkiem pozwolenia. Powoduje to, że termin "ważności pozwolenia" powinien być traktowany wyłącznie jako informacja o tym, w jakim okresie powinny zostać wykonane roboty budowlane. Czym innym bowiem jest termin wykonania robót budowlanych, a czym innym ważność samego pozwolenia. Należy podkreślić, że przepisy ustawy nie przewidują terminu ważności pozwolenia wydawanego w trybie art. 36 ust. 1. Brak jest tutaj chociażby odpowiednika w postaci art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W tej sytuacji należy uznać, że termin określony w pozwoleniu konserwatorskim ma charakter formalny, a nie materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ nie powoduje, że decyzja przestaje obowiązywać w obrocie prawnym. Dopóki ta ostateczna decyzja nie zostanie uchylona, zmieniona, nie zostanie stwierdzona jej nieważność lub wygaśnięcie w jednym nadzwyczajnych trybów administracyjnych przewidzianych w k.p.a., dopóty pozostaje ona w tym obrocie. Upływ analizowanego terminu nie ma zatem takiego znaczenia, jak chociażby upływ terminów przy wznowieniu postępowania określonych w art. 146 k.p.a. (odpowiednio 5 i 10 lat). W tym drugim przypadku brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, niezależnie od daty wznowienia postępowania. Podsumowując, termin ważności pozwolenia wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, a wynikający z informacji wskazanej w decyzji stosownie do § 12 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nie ma charakteru materialnoprawnego, lecz formalny. Oznacza to, że nawet po jego upływie decyzja jako władcze rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym. Nie oznacza to natomiast w ocenie Sądu, że termin wskazany w decyzji nie ma kompletnie żadnego znaczenia. Skoro bowiem stanowi część składową decyzji i określa czas, w jakim roboty budowlane powinny być wykonane, to nie można uznać, że jego upływ pozostaje bez wpływu chociażby na legalność dalszego prowadzenia prac budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na roboty budowlane przy zabytku powinna być traktowana jako spójna całość, w której wyrażone jest stanowisko wyspecjalizowanego organu powołanego do sprawowania ochrony konserwatorskiej. Stan zabytku nieruchomego na skutek upływu czasu i zmieniających się okoliczności może determinować inne stanowisko organu co do możliwości kontynuowania prac. Dlatego nie można uznać za dopuszczalne np. rozpoczęcie prac kilka lat po upływie terminu wskazanego w decyzji. W tej sytuacji jednak rzeczą organu jest zawsze rozważyć możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne inwestycji. Kluczowe zaś jest zdaniem Sądu ustalenie, czy wniosek został złożony w okresie ważności pozwolenia konserwatorskiego. Organ bowiem powinien w takim przypadku brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej i mieć na uwadze art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalna zaś jest interpretacja, zgodnie z którą organ wskazuje na brak podstaw do zmiany decyzji, z powodu upływu terminu ważności pozwolenia, niezależnie od tego kiedy został złożony wniosek o zmianę (w terminie ważności, czy też po jego upływie). Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby, że przedłużające się bez winy strony postępowanie skutkowałoby brakiem możliwości wydania pozytywnej decyzji. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zmianę decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] został złożony w dniu 3 lutego 2020 r., a zatem w terminie ważności tego pozwolenia (do [...] marca 2020 r.). Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że gdyby organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę wniosku w terminach określonych w k.p.a., to decyzja zmieniająca w zakresie terminu pozwolenia zostałaby wydana przed jego upływem. Strona ma prawo domagać się ewentualnej zmiany terminu wykonania robót budowlanych, określonych w pozwoleniu konserwatorskim, w sytuacji zaistnienia pewnych, nieprzewidzianych zdarzeń związanych chociażby z finansowaniem inwestycji, zaś rzeczą organu jest się do takiego wniosku ustosunkować w sposób merytoryczny, o ile taki wniosek został złożony przed upływem terminu określonego w decyzji. W niniejszej sprawie wniosek uzasadniony został właśnie koniecznością pozyskania środków na realizację inwestycji z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 i jak przyznał sam Minister w tym przypadku zaistniała przesłanka "słusznego interesu strony". Skoro zatem strona złożyła swój wniosek przed upływem terminu, w którym roboty budowlane powinny zostać wykonane, a strona wyraża wolę ich kontynuacji, wnosząc o przesunięcie tego terminu i powołując się na konkretne, uzasadnione okoliczności, to obowiązkiem organu jest rozstrzygnąć taki wniosek merytorycznie, niezależnie od czasu trwania postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków będzie rozpoznanie merytoryczne wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. o zmianę terminu ważności pozwolenia z dnia [...] listopada 2018 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.