III FSK 5075/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Jakub Witan, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E.S. i S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Op 244/21 w sprawie ze skargi E.S. i S.S na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 lutego 2021 r., nr SKO.40.620.2021.eg w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz E.S. i S.S solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Op 244/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E.S. i S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 18 lutego 2021 r., nr SKO.40.620.2021.eg w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a". Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Burmistrz N. postanowieniem z 19 listopada 2020 r. uznał za nieuzasadnione i oddalił zarzuty E.S. i S.S. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 22 listopada 2019 r., nr F.3162.2.5.000114.2019. Postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu zażalenia - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Skarżący zwrócili się o uzupełnienie ww. postanowienia w zakresie "rzetelnego i pełnego wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska organu odwoławczego wraz z jednoczesnym wskazaniem wyraźnej podstawy prawnej". SKO postanowieniem z 18 lutego 2021 r. wskazało, że brak podstaw do uzupełnienia postanowienia z dnia 22 stycznia 2021 r., bowiem rozstrzygniecie to jest kompletne i niebudzące wątpliwości. Natomiast żądanie zawarte we wniosku o uzupełnienie postanowienia nie mieści się w zakresie dopuszczalnej rektyfikacji. We wniesionej skardze skarżący zarzucili, że organy złamały art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie tytułu wykonawczego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skarżący w piśmie z 30 czerwca 2021 r. uzupełnili argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosowanie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako: "K.p.a." strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zgodnie z art. 126 K.p.a., ww. przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że z art. 111 § 1 K.p.a. wynika, iż organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Katalog ten obejmuje: 1) rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.), 2) pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.), 3) pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a.). Tylko te elementy decyzji mogą być przedmiotem uzupełnienia. W trybie art. 111 K.p.a. nie można żądać uzupełnienia decyzji co do jej uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 30/98, LEX nr 39697). W oparciu o art. 111 K.p.a. nie jest także dopuszczalne sprostowanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2002 r., V SA 3051/01, 109324). Sąd I instancji przedstawił, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, którego uzupełnienia domagają się skarżący, było uchylenie w całości postanowienia Burmistrza N. a w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Postawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że rozstrzygniecie w ww. zakresie jest kompletne i niebudzące wątpliwości. Postanowienie zawiera również prawidłowe pouczenie o możliwości i terminie wniesienia środków zaskarżenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli E.S. i S.S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 P.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) - dalej jako: "u.p.e.a" i art. 34 § 2 pkt 2a u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) - dalej jako: "O.p." poprzez oddalenie skargi, wobec braku rozstrzygnięcia organu administracyjnego co do istoty sprawy a wydanie postanowienia częściowego co do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r. i wynikało z nierozpoznawania przez Sąd w granicach danej sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w sprawie zasadnego żądania uzupełnienia postanowienia co do rozstrzygnięcia, z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego za rok 2011 w podatku od nieruchomości przez co zachodziła podstawa wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia merytoryczno - reformacyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do oddalenia skargi. b) art. 3 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu treści art. 126 w zw. z art. 111 § 1 i w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do wydania wyroku. Wobec powyższego skarżący wnieśli: 1. o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3. o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata D.S., Kancelaria Adwokacka w O., kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu zgodnie przyznanym, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9.07.2021 r., sygn. akt: I SPP/Op 106/21, prawem pomocy według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Określone w tym przepisie kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji (postanowienia) administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. Prawidłowo Sąd I instancji zauważył i przedstawił, że z art. 111 § 1 K.p.a. wynika, iż organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Katalog ten obejmuje: 1) rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.), 2) pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.), 3) pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a.). Tylko te elementy decyzji mogą być przedmiotem uzupełnienia. Niemniej, Sąd I instancji nie dostrzegł i nie odniósł się, w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 P.p.s.a., do wadliwości rozstrzygnięcia, względem którego skarżący zażądali uzupełnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie Burmistrza N. postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Według art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy stwierdzić, że art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji (postanowień) organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do sformułowania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale ma także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. W przeciwnym przypadku sentencja aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niepełna. To zaś implikuje zasadność żądania jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę uwzględni przedstawione wyżej uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Jacek Broli sędzia NSA Anna Dalkowska