II SA/Rz 938/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - skargę oddala - Przedmiotem skargi M. M. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na działce nr ew. 392 obr. [...], położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 15 lutego 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na działce nr 392 położonej w miejscowości [...]. Do wniosku załączono regulamin strzelnicy. We wniosku skarżący stwierdził, że przedmiotem badania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest przedstawiony przez właściciela działki regulamin oraz, że ustawa o broni i amunicji nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności od przedstawienia pozwolenia na budowę czy decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalne istnienie strzelnicy, w związku z tym, że we wniosku brak było informacji o rodzaju obiektu, jego kształcie, wyglądzie, rozmieszczeniu poszczególnych elementów, a w szczególności o spełnieniu wymogów bezpieczeństwa ze względu na sąsiedztwo zabudowy i warunków ochrony środowiska. Wniosek nie zawierał również żadnych dokumentów na poparcie jego treści. W odpowiedzi na w/w pismo skarżący pismem z dnia 3 marca 2021 r. zwrócił się z żądaniem przeprowadzenia dowodu dotyczącego wystąpienia do Sądu Rejonowego w [...] oraz ministra właściwego ds. środowiska, na okoliczność ustalenia prawa własności działki nr 392 położonej w miejscowości [...] oraz czy działka ta znajduje się w obszarach parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. odmówił przeprowadzenia w/w dowodów oraz ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalne istnienie strzelnicy, zakreślając termin 7 dni. W wyznaczonym terminie, ani też do dnia wydania decyzji, nie wpłynęły żadne dokumenty od skarżącego. Organ ustalił, że skarżący jest właścicielem działki nr 392 położonej w miejscowości [...], stanowiącej grunty orne o powierzchni 0,61 ha, obj. Kw Nr [...]. Przedmiotowy teren nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 2021 r. Z mapy zasadniczej wynika natomiast, że przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek przylegających do drogi wojewódzkiej nr [...], zabudowanych budynkami mieszkalnymi od strony północnej oraz od strony zachodniej i północno-zachodniej, w niedalekiej odległości od budynków mieszkalnych. Z kolei poprzez wgląd na oficjalną stronę internetową Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach parku narodowego i rezerwatu przyrody. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, organ gminy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy jest zobowiązany ustalić czy strzelnica powstała zgodnie z prawem, na podstawie odpowiednich zgód, m. in. organów architektoniczno- budowlanych (w tym decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania). Zatwierdzany przez wójta gminy regulamin strzelnicy określa bowiem warunki użytkowania obiektu, który istnieje w rzeczywistości, a nie działki na której strzelnica ma powstać. Organ wyjaśnił, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę umieszcza na strzelnicy w widocznym miejscu decyzje o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia czy przedstawiający do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W związku z tym, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na potwierdzenie legalnego istnienia strzelnicy, w ocenie organu I instancji brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego co do braku możliwości badania legalności lokalizacji i budowy strzelnicy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącego do potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy. Również organ odwoławczy działając na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających legalność lokalizacji i budowy strzelnicy. Organy orzekające w sprawie poza oświadczeniem skarżącego nie mają żadnej wiedzy czy faktycznie strzelnica powstała i jak jest urządzona, czy jest zapewnione bezpieczeństwo na tym obiekcie. Skarżący w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. podał, że na jego strzelnicy będzie odbywać się tyko strzelanie z amunicji ślepej natomiast w regulaminie przedstawionym do zatwierdzenia nie ma na ten temat żadnej wzmianki ani uregulowań. Z treści tego regulaminu należy wnioskować że dotyczy on wszystkich rodzajów broni i amunicji. W ocenie organu odwoławczego udzielone przez skarżącego informacje są bardzo ogólnikowe i nie pozwalają na zweryfikowanie zapisów ujętych w regulaminie, na przykład dotyczących planu strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności itd. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady funkcjonowania strzelnicy uregulowane zostały w rozdziale czwartym ustawy o broni i amunicji, w którym wskazano, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy. Wobec tego przed zatwierdzeniem regulaminu organ musi dokonać weryfikacji przepisów z faktycznymi warunkami istniejącymi na strzelnicy, aby korzystanie ze strzelnicy było bezpieczne, bo taki jest przede wszystkim cel zatwierdzania regulaminu. W niniejszej sprawie skarżący poza własnymi oświadczeniami nie wykazał, że legitymuje się stosownymi dokumentami, na podstawie których można by uznać, że wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Kwestia zorganizowania strzelnicy bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Ciężar dowodu tych okoliczności leżał po stronie skarżącego, który na wezwanie organów nie udowodnił tych okoliczności. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, - art. 261 § 1 k.p.a. w zw. z częścią I pkt 53 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, poprzez zaniechanie po przeprowadzeniu weryfikacji złożonego wniosku wezwania skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 10 zł za wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej regulamin strzelnicy. - art. 261 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego, że jeżeli opłata skarbowa nie zostanie uiszczona w terminie, to podanie zostanie zwrócone. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej. Opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty, - art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa nie budzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Takim przepisem zdaniem skarżącego jest przepis o wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej, a w razie jej nieuiszczenia - do zwrotu podania. Dalej skarżący podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zdaniem skarżącego ma to miejsce w przypadku prowadzenia postępowania, mimo tego, że wniosek winien być, po wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej i braku reakcji, zwrócony. Taki wniosek nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a więc decyzja wydana na podstawie takiego wniosku jest nieważna. Ponadto skarżący wskazał, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżący stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia jego prawa, jako strony postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie zastosował art. 79a k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, należy informować o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej jest także obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powyższy przepis ma wzmocnić gwarancje pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przez ukierunkowanie czynności strony dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast fakt niepowiadomienia strony o możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu narusza zasady prawa procesowego wynikające m. in. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. co skutkuje wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący również zaznaczył, że organ I instancji przekroczył miesięczny termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a., nie wydając przy tym postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i nie informując o tym strony (data wpływu wniosku - 15 lutego 2021 r., data wydania decyzji - [...] marca 2021 r.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako pozbawiona w stopniu oczywistym uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, których rodzaj, postać lub stopień uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Organy orzekające w drugiej i pierwszej instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, jak również dokonały niewadliwej wykładni istotnych w sprawie regulacji materialnoprawnych i poddały je właściwemu zastosowaniu na tle ustalonego stanu faktycznego. W tym zakresie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy są zgodne z prawem, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa są bezpodstawne lub bezprzedmiotowe. Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z ustawową zasadą (art. 45 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji/u.b.a.) broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach. Warunkami rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość w celach szkoleniowych lub sportowych są: 1) wybór miejsca lokalizacji strzelnicy; 2) uzyskanie odpowiednich decyzji lokalizacyjnych (w tym decyzji o ustaleniu warunków zagospodarowania lub zabudowy terenu) i pozwoleń budowalnych lub dokonanie skutecznych prawnie zgłoszeń budowlanych w związku z zamiarem wybudowania strzelnicy lub obiektów budowlanych towarzyszących strzelnicy; 3) zgodna z prawem zmiana zagospodarowania terenu oraz jego zabudowa obiektami budowlanymi w postaci strzelnicy oraz innych obiektów jej towarzyszących; 4) uzyskanie na podstawie art. 47 u.b.a. decyzyjnego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Powyższe warunki oraz związana z nimi sekwencja działań wynika logicznie i funkcjonalnie z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.b.a. strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt. 5 u.p.b., niezależnie od tego, że obiekty towarzyszące strzelnicy mogą być obiektami budowlanymi trwale z gruntem połączonymi, strzelnice zostały uznane przez ustawodawcę za typowy tymczasowy obiekt budowlany. Definicja legalna wynikająca z powyższego przepisu stanowi bowiem, że tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Strzelnica jest zatem najczęściej tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem, co nie wyklucza jej zorganizowania jako budynku lub zlokalizowania w budynku. W związku z powyższym wybudowanie strzelnicy wymaga ustalenia, czy organizator strzelnicy jako inwestor budowlany jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowlanego. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika zasada, że tymczasowe obiekty budowlane poza przypadkami, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt. 22 i 24, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jakkolwiek kwalifikacja prawnobudowlana nie należy do organów orzekających w sprawach zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, jednak organy te mają prawo i obowiązek zażądania od wnioskodawcy wykazania, że strzelnica, której regulamin ma podlegać zatwierdzeniu, powstała zgodnie z prawem. Wnioskodawca jest zatem zobowiązany do przedłożenia odpowiednich dokumentów urzędowych pochodzących od organów administracji architektoniczno-budowlanej (w tym pozwolenia na budowę lub skutecznie przyjętego zgłoszenia budowlanego). Takie podejście potwierdziła nowelizacja art. 47 u.b.a. dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Nowe brzmienie powyższego przepisu wyraźnie ograniczyło kompetencję właściwego organu wykonawczego gminy przez eliminację upoważnienia do "dopuszczania strzelnicy do użytkowania". Jest bowiem oczywiste, że sprawy dopuszczania obiektów budowalnych do użytkowania nie należą co do zasady do organów gminnych. Uzupełniająco należy również zwrócić uwagę na treść przepisów wynikających z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Przykładowo w pkt. 3 załącznika wskazano, że umieszczany w widocznym miejscu plan strzelnicy ma zawierać oznaczenia: a) stanowisk strzeleckich, b) punktu sanitarnego, c) dróg ewakuacji, d) miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, 4) wykaz sygnałów alarmowych, 5) informację o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej. Już tylko ten wymóg świadczy o tym, że strzelnica jest dość złożonym obiektem budowlanym i nie może być traktowana jedynie – jak chce tego skarżący – jako "miejsce" zlokalizowane na pewnej przestrzeni, które nie wymaga podjęcia prac budowlanych związanych z jego zabudową. Podobne wnioski wynikają z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Przepisy te, regulujące określone zakazy lokalizacji strzelnic, dopuszczają wprawdzie sytuację, że strzelnica nie jest budynkiem lub nie znajduje się w budynku, jednak nie podważają zasady, że sama strzelnica jest zawsze obiektem budowlanym, najczęściej o charakterze tymczasowym. W związku z powyższym należy powtórzyć, że właściwy organ przed przeprowadzeniem kontroli regulaminu strzelnicy z punktu widzenia zachowania na niej wymogów wynikających z zasad jej bezpiecznego użytkowania (zob. także art. 47 ust. 2 u.b.a., który stanowi, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy) ma obowiązek sprawdzenia na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów pochodzących od właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej, czy obiekt ten został zlokalizowany, zbudowany i faktycznie zorganizowany zgodnie z prawem. Dopiero pozytywne ustalenie powyższych okoliczności pozwala właściwemu wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) na przejście do analizy treści regulaminu strzelnicy i oceny jego legalności. Ponieważ w przedmiotowej sprawie, pomimo wezwania organów, strona skarżąca nie tylko nie przedłożyła dokumentów potwierdzających legalne zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy jako obiektu budowlanego, lecz także nie wykazała, że do powstania tego rodzaju obiektu w ogóle doszło (potwierdzeniem prawidłowości wniosku, że sporna strzelnica nie powstała są twierdzenia samego skarżącego, który m.in. w odwołaniu oświadczył, że strzelnica "nie jest obiektem budowlanym, ponieważ wykorzystuje naturalne ukształtowanie terenu"), jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem mogła być tylko decyzja o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Mając na względzie powyższe przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.