IV SA/Wa 1753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Krajowego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...], nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Udostępnianie i przemysłowe zagospodarowanie zasobów w obrębie złoża [...] dla [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ w [...]"), na podstawie art. 108 § 1 i § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2018 r. J. S.A., postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z [...] czerwca 2018r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia pn. "Udostępnianie i przemysłowe zagospodarowanie zasobów w obrębie złoża [...] dla [...]". Zażalenia na postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r. wnieśli Stowarzyszenie "[...]", Krajowe Stowarzyszenie [...], A. O., S. K., A. K., A. T., E. K., E. B., D. B., D. D., L. B., D. D., M. W., E. F., H. F., M. S., M. K., I. R., A. K., A. R., A. K., I. W., A. J., M. J., A. N., G. K., J. K., E. D., K. D., B. B., L. U., B. U., K. D., J. D., P. P., B. G., M. G., M. K. i B. K., B. S., B. S., E. M., S. C., E. K., H. K., A. K., M. G., A. G., C. S., P. W., J. C. oraz C. C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z [...] 8 maja 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu GDOŚ wyjaśnił, że w jego opinii w sprawie istnieją podstawy do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2018 r. ze względu na interes społeczny, jak i wyjątkowo ważny interes strony. W tym zakresie przywołał art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje jako cel publiczny poszukiwanie, rozpoznawanie oraz wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą. Natomiast celem planowanego przedsięwzięcia jest zapewnienie węgla koksowego dla różnych sektorów gospodarki, a tym samym zapewnienie gospodarce krajowej bezpieczeństwa surowcowego. W tym stanie rzeczy GDOŚ, przychylił się do argumentacji wnioskodawcy, że zapewnienie dostępności węgla koksowego ma szczególne znaczenie ze względu na rosnące zapotrzebowanie na stal, a opóźnienia w jego wydobyciu, i w konsekwencji niedobór tego surowca na rynku, będą mieć negatywne skutki społeczno-gospodarcze, zwłaszcza w regionach przemysłowych, opierających swój rozwój i gospodarkę na wydobyciu i różnych gałęziach powiązanego z nim przemysłu. W ocenie GDOŚ, nie budzi więc wątpliwości, że mamy tutaj do czynienia z wyjątkowo ważnym interesem gospodarczym kraju, przekładającym się również na interes społeczny. GDOŚ wskazał, że w sprawie występuje również przesłanka ważnego interesu strony, tj. "J." S.A., której zwiększenie wydobycia węgla koksowego i produkcji koksu umożliwi dalszy rozwój i podejmowanie kolejnych inwestycji, istotnych również ze względów gospodarczo-społecznych. Węgiel koksowy obecnie bowiem stanowi surowiec strategiczny, o kluczowym znaczeniu dla Unii Europejskiej, co wynika z rosnącego zapotrzebowania na stal ze strony różnych branż przemysłu. GDOŚ podał również, że wadę braku pełnego uzasadnienia postanowienia Organu I. instancji można konwalidować w postępowaniu odwoławczym, uzupełniając uzasadnienie w tym zakresie. Tak też uczynił. Wyjaśnił, że decyzja, ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla danej inwestycji jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, nie rodzi praw do nieruchomości, nie uprawnia też do realizacji inwestycji. Kwestie dotyczące naruszenia interesów właścicieli nieruchomości, które są przeznaczone pod realizację inwestycji polegającej na wydobywaniu węgla (w tym dotyczące spadku wartości nieruchomości, dochodzenia z tego tytułu odszkodowań oraz podejmowania działań mających na celu likwidację szkód górniczych), są regulowane przez przepisy działu VIII "Odpowiedzialność za szkody" ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, a tym samym wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym bardziej poza zakres rozstrzygania o rygorze natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Skargę na przedmiotowe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. wywiodło K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść tego postanowienia, a mianowicie: a) art. 108 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w następstwie odniesienia pojęcia interesu społecznego do pojęcia celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy oba przytoczone pojęcia nie są tożsame a pojęcie interesu społecznego winno podlegać ścisłej wykładni i być oceniane stricte w odniesieniu do sprawy; b) art. 124 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu postanowienia w następstwie przytoczenia okoliczności świadczących o spełnieniu na gruncie tej sprawy przesłanki interesu społecznego i ważnego interesu strony w uzyskaniu przez inwestora w ogóle decyzji środowiskowej i w następstwie tego koncesji na wydobywanie węgla kamiennego, nie zaś w kontekście samego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej; c) art. 108 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., w szczególności ważny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszało interes społeczny, bezpośrednio związany z planowanym przedsięwzięciem, a tym bardziej interes ten sprzeciwia się nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; d) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzekaniu w sprawie dotyczącej wniosku o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności wyłącznie w oparciu o okoliczności przedstawione przez inwestora, tj. w braku uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał tę sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w post+ępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga Krajowego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] jest niezasadna zważywszy, że jej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie stwierdzono również istnienia wad postępowania, które powinny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy, wobec czego uznał za zbędne ich ponowne referowanie. Miał przy tym na uwadze, że stanowisko Organów zasługuje na aprobatę. Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Udostępnianie i przemysłowe zagospodarowanie zasobów w obrębie złoża [...]" prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, jak również ważny interes strony, skoro od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które na dzień wydania postanowienia w tym zakresie nie zostało jeszcze rozpoznane przez Organ odwoławczy. Stosowanie do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zgodnie zaś z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis art. 130 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W ocenie Sądu, rygor natychmiastowej wykonalności może więc być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo też może ona nim być opatrzona w terminie późniejszym, tj. od chwili wydania decyzji do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania. Najpóźniej jednak – w sytuacji wniesienia odwołania z zachowaniem terminu – do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji w chwili jej wydania stanowi jej składnik. Natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu następuje w formie postanowienia, które jako oddzielne rozstrzygnięcie prawne może być zaskarżone do organu wyższego stopnia, którym będzie organ właściwy od rozpatrzenia odwołania od decyzji środowiskowej. Jednocześnie, niezależnie od przyczyn nadania go, przesłanką wspólną dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia konkretnej decyzji w życie. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie uczyniono nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem węgla koksowniczego. W ocenie Sądu, nadanie przymiotu natychmiastowej wykonalności tej decyzji było uzasadnione, gdyż ogólnogospodarczy interes społeczny w sprawie przeplata się w niej z ważnym interesem inwestora – J. S.A. Ich interesy są bowiem pośrednio skorelowane, z uwagi na naturę współczesnej gospodarki, stanowiącej system naczyń połączonych, dla której przemysł jest wciąż jednym z filarów. Realizacja planowanej inwestycji podyktowana została ważnym interesem społecznym z tego względu, że celem przedsięwzięcia jest zapewnienie węgla koksowniczego dla różnych sektorów gospodarki, a tym samym zapewnienie gospodarce krajowej bezpieczeństwa surowcowego. Interes społeczny w sprawie pokrywa się więc z regulacją z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazującą jako cel publiczny poszukiwanie, rozpoznawanie oraz wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą. Sąd przychylił się zatem do argumentacji inwestora, że niedobór tego surowca na rynku będzie miał negatywne skutki gospodarcze, ze względu na jego niezbędność w ciepłownictwie, jak i na rosnące zapotrzebowanie na stal i inne wyroby hutnicze, niezbędne w różnorodnych dziedzinach przemysłu, w szczególności w budownictwie, motoryzacji oraz przemyśle AGD. Sąd podzielił stanowisko inwestora, według którego realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do ochrony rynku przed negatywnymi skutkami społeczno-gospodarczymi, zwłaszcza w regionach przemysłowych, których funkcjonowanie opiera się na wydobyciu oraz różnych gałęziach powiązanego z nim przemysłu, które zapewniają liczne miejsca pracy. Z kolei ważnego interesu inwestora należy upatrywać w zwiększeniu wydobycia węgla koksowego i produkcji koksu, celem dalszego rozwój Spółki i podejmowania przez nią kolejnych inwestycji, istotnych zarówno dla pozycji rynkowej Spółki, jak i ze względów gospodarczo-społecznych. Węgiel koksowniczy bowiem jest jednym z podstawowych surowców w przemyśle, zaliczanym do surowców krytycznych w UE, co wynika z rosnącego zapotrzebowania na ten surowiec ze strony różnych branż przemysłu. Wbrew zarzutom skargi, należy więc uznać, że RDOŚ w [...] zasadnie nadał decyzji własnej z [...] czerwca 2018 r. rygor natychmiastowej wykonalności mając na względzie interes społeczny oraz ważny interes inwestora. Interes społeczny nie może być bowiem rozumiany jako partykularny interes określonej grupy, a tym bardziej jego miarą nie może być zgodność z oczekiwaniami wszystkich zainteresowanych stron. W praktyce pogodzenie tych interesów okazałoby się niemożliwe, z uwagi na ich sprzeczność. W ocenie Sądu, również fakt przekazania Organowi II. instancji przez RDOŚ w [...] akt postępowania dotyczącego decyzji z [...] czerwca 2018 r. oraz odwołań od tej decyzji, jak i prowadzenie przez GDOŚ postępowania odwoławczego pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie zasługiwały więc na uwzględnienie zarzuty skargi, zgodnie z którymi RDOŚ w [...] uchybił regułom wyjaśniającego postępowania administracyjnego. Organowi znana była treść przekazanych akt sprawy, ponieważ w oparciu o nie prowadził postępowanie dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak również posiadał wiedzę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu głównym, zważywszy, że odwołania zostały wniesione za jego pośrednictwem. Poza tym, przedmiotu inwestycji nie mogą zmienić zarówno fakt wniesienia odwołań, jak i wystosowanie zarzutów co do kształtu tej inwestycji. Z przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - nie wynika również brak możliwości stosowania instytucji prawnej przewidzianej w art. 108 k.p.a. względem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W aktualnym stanie prawnym nie ma również regulacji, z której wynikałoby, że nadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności zwalnia inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska lub ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, czy postanowień określonych w decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2018 r. Kwestie zaś dotyczące naruszenia interesów właścicieli nieruchomości, które są przeznaczone pod realizację inwestycji polegającej na wydobywaniu węgla, są regulowane przez przepisy działu VIII "Odpowiedzialność za szkody" ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a tym samym wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.