II SA/Sz 95/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg M. W. oraz I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz G., decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku A. i T. Ł., ustalił na rzecz wyżej wymienionych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku na mieszkalno-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., wraz z możliwą częściową lokalizacją miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]. Organ I instancji określił w decyzji rodzaj inwestycji (pkt 1) oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - budynek mieszkalno-usługowy, w tym usługi towarzyszące dla zabudowy mieszkaniowej typu drobny handel bez produkcji, biura, gabinety, funkcja małej gastronomi itp. Powierzchnia sprzedaży dla każdej kondygnacji części usługowej do 350 m2, w budynku od strony frontowej kondygnacje usługowe: parter, piętro (pkt 2). W warunkach i wymaganiach kształtowania ładu przestrzennego (pkt 3), organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy dla lokalizacji nowej zabudowy budynku mieszkalno-usługowego na granicy frontowej działki, w odległości nie mniejszej niż 3,30 m od zewnętrznej krawędzi drogi - w uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej (pkt 3.1.a). Ustalono ponadto, że przedmiotowa lokalizacja jest zgodna z opinią wstępną Zarządu Dróg Powiatowych w G. - pismo z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] oraz, że jest zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). W ustaleniach tych organ zaznaczył, że obowiązuje zachowanie odległości od działek sąsiednich, a także, że z uwagi na obecną lokalizację zabudowy możliwa lokalizacja na granicy działki [...], po uzgodnieniu ze stroną postępowania. W pkt 3.1 lit. b-e decyzji, organ określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - do 50% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej - od strony frontowej do 22 m z zachowaniem odległości od granic nieruchomości sąsiednich. Dla budynku w głębi działki szerokość elewacji od frontu zapisano - bez zmian (z możliwością lokalizacji ganku/wejścia do budynku na głębokość do 1,5 m i na długość do 7 m). Organ ustalił także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - ilość kondygnacji 4, wysokość do okapu do 12 m max.; wysokość zabudowy do 14 m, dla obiektu remontowanego i rozbudowywanego - ilość kondygnacji 1; wysokość do okapu do 7 m max.; wysokość zabudowy do 8 m (możliwość lokalizacji tarasu na dachu). W zakresie geometrii dachu ustalono - dach stromy dwuspadowy lub stropodach, dla dachu stromego kąt nachylenia połaci dachowej 25-45°,pokrycie dachowe dachówka lub blachodachówka. W pkt 3.2 w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wskazał przepisy, z którymi inwestycja powinna być zgodna. W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia (pkt 4) ludzi organ ustalił, że inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska i powinna być zgodna z warunkami określonymi w ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawie o odpadach i w ustawie Prawo wodnego. W przedmiocie warunków dotyczących obsługi, w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 6) organ określił (w pkt 6.1), że dostęp z drogi powiatowej ul. [...] - w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Dojazd na teren inwestycji zjazdem z drogi powiatowej NR [...] Z ul. [...] (dz. dr nr [...]). Brak możliwości zlokalizowania miejsc parkingowych w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] ul. [...] (dz. dr [...]). Odprowadzanie wód opadowych z terenu działki nr [...] poza pasem drogowym drogi powiatowej nr [...] z ul. [...] (dz. dr [...]). Lokalizacja przyłączy zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie odrębnych uzgodnień. Konkretyzacja wymagań dotyczących ochrony interesów zarządu drogi - w zakresie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] (dz. dr nr [...]) - nastąpi na etapie wykonywania dokumentacji budowlanych poszczególnych branż oraz wydawania pozwolenia na budowę. Ponadto organ wskazał, że na terenie działki należy zapewnić miejsce postojowe min. 1 dla części usługowej, 4 dla części mieszkalnej. Ustalono dla inwestycji możliwą częściową lokalizację miejsc parkingowych na terenie działki nr [...] - zgodnie z pismem Spółdzielni Mieszkaniowej "N. w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dojazd do miejsc postojowych przez planowany zjazd z drogi powiatowej na działkę nr [...] oraz możliwy bezpośrednio przez działkę nr [...] celem obsługi miejsc parkingowych. W pkt 6.2. organ ustalił, że od zarządcy drogi należy uzyskać zgodę na podłączenie działki do sieci dróg jeszcze przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Do działki oraz do obiektu należy zapewnić dojście i dojazd z drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych (pkt 6.3). W zakresie warunków dotyczących mediów organ wskazał na zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków dla działki nr [...] wydane przez Z. U. K. w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r., zapewnienie podłączenia do sieci energetycznej [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2016 r. i podłączenia do sieci gazowej - zgodnie z pismem Spółki G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. W zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich (pkt 7) organ określił, że realizację inwestycji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określił szczegółowe wymogi tej ochrony. W pkt 9 organ podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załączona kopia mapy zasadniczej 1:500, 1:1000. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a planowany układ komunikacji i dostępności działki został uzgodniony na etapie projektu decyzji z zarządcą drogi - postanowienie Zarządu Powiatu Gryfickiego nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Obsługa komunikacyjna nie wskazuje ograniczeń dla terenów sąsiednich. Na etapie analizy wniosku i analizy zabudowy sąsiedniej nie zauważono żadnych elementów w planowanej inwestycji, które mogłyby oddziaływać negatywnie na zabudowę sąsiednią. Sąsiedztwo to zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa. Forma zabudowy zróżnicowana pod względem architektonicznym. Przedmiotowa inwestycja będzie więc kontynuacją form i funkcji zabudowy mieszkalno-usługowej, w rozumieniu art. 61 ww. ustawy. Organ wyjaśnił ponadto, że na tym etapie postępowania nie bada spełnienia uwarunkowań wynikających z warunków technicznych (odległości), a także uwarunkowań przesłaniania i zacieniania. Oceny w tym zakresie będzie mógł dokonać organ Starostwa Powiatowego, na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, warunki, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione. Załącznik Nr [...] do decyzji stanowi kopia mapy zasadniczej (format A4) w skali 1:500 z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., na której oznaczono granice działki nr [...] oraz obowiązującą linię zabudowy, bez określenia obszaru poddanego analizie. Na mapie oznaczono przedstawiony teren jako Województwo Z., Powiat g. , jednostka ewidencyjna – miasto G., obręb ewidencyjny [...], symbol [...]. Załącznik Nr [...] stanowi pisemna "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Załączono również kopię mapy stanowiącą analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Kopia mapy nie zawiera skali ani oznaczenia źródła pochodzenia tego dokumentu. Brak jest też określenia danych ewidencyjnych terenu, dla którego sporządzono mapę. Na mapie linią przerywaną oznaczono działkę inwestycji oraz granice obszaru analizowanego, bez oznaczenia przyjętych odległości granic analizy. Legenda mapy zawiera wyłącznie wzór linii oznaczającej granice obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia pozostałych zapisów i oznaczeń znajdujących się na rysunku mapy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. S., zarzucając ustalenie zbyt małej ilości miejsc parkingowych, brak zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji, sporządzenie załącznika graficznego na mapie w nieodpowiedniej skali, przekroczenie zakresu pełnomocnictwa przez pełnomocnika, który podpisał wniosek, nieprawidłowe określenie parametrów geometrii dachu, nieprecyzyjne określenie parametru linii zabudowy, a także nieprawidłowe ustalenie parametru wskaźnika zabudowy oraz nieprecyzyjne określenie powierzchni sprzedaży, jaka ma być w planowanym budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła także M. S. P. Sp. z o.o. sp.k z W., zarzucając naruszenie przepisów art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 107 oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. Zdaniem spółki nieprawidłowo wyznaczono obszar analizy urbanistycznej, nie wskazano średnich wartości poszczególnych parametrów zabudowy, nie wskazano dolnej granicy szerokości elewacji frontowej, przez co skarżona decyzja naruszać będzie ład przestrzenny. Planowana zabudowa nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie. Przy wydaniu decyzji nie wzięto pod uwagę zwiększenia ruchu i korzystania z dróg publicznych, a także konieczności zachowania odpowiednich odległości od granicy działki. Wybudowanie planowanego budynku doprowadzi do ograniczenia widoczności istniejącego budynku handlowego oraz ograniczy jego naturalne oświetlenie. Spółka zarzuciła nadto nieprawidłowe przeprowadzenie uzgodnienia, ponieważ w ramach uzgodnienia przesłano do podmiotu uzgadniającego samo zamierzenie inwestycyjne, a nie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "ustawa o planowaniu"), po rozpatrzeniu odwołań, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Opisując stan faktyczny sprawy organ II instancji wyjaśnił, że zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie wyników z analizy urbanistycznej o wskazane w odwołaniach kwestie, w szczególności poprzez wskazanie średnich wartości poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy. W odpowiedzi Burmistrz G. przekazał uzupełnione wyniki z analizy urbanistycznej, zawierające m.in. tabelaryczne zestawienia kształtowania się poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy oraz ich średnie wartości. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a także wskazało na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), zaznaczając, że reguluje ono kwestie dotyczące ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Organ II instancji podkreślił, że decyzja Nr [...] posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że szerokość frontu działki od strony ul. J. (dz. nr [...]) wynosi 40 m, zatem obszar analizy wyznaczono w odległości 120 m dookoła działki inwestycyjnej. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniach, obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, jak też załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy w skali zgodnej z ww. przepisem. Organ odwoławczy wskazał dalej, że z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, handlowa i mieszkaniowo-usługowa. Spełniony zatem został, zdaniem organu, wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana inwestycja. Bez znaczenia przy tym jest, jaka jest dominująca funkcja zabudowy w obszarze analizy urbanistycznej. Ponadto, organ II instancji zaznaczył, że teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...] (ul. J. ) oraz że ustalono obowiązującą linię zabudowy na granicy działki frontowej w odległości nie mniejszej niż 3,3 m od zewnętrznej krawędzi drogi, w uzgodnieniu z zarządcą drogi powiatowej, jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki istniejące na działkach nr [...] i [...]. W uzupełnieniu wyników z analizy urbanistycznej wskazano, że aktualna odległość granicy działki inwestycyjnej od strony ul. D. do zewnętrznej krawędzi drogi wynosi od 3,3 m do 5,0 m. Zabudowa na najbliżej położonych działkach nr [...], [...] oraz [...] jest położona w oddaleniu od granicy z działką drogową nr [...]. Budynek na działce nr [...] jest parterowym pawilonem handlowym, a więc budynkiem o innej funkcji i znacznie większej powierzchni zabudowy. Z kolei nawiązanie linią zabudowy do linii wyznaczonej przez zabudowę na działce nr [...] uniemożliwiłoby zabudowanie znacznej części (ponad 50%) działki inwestycyjnej nr [...]. W ocenie Kolegium, parametr linii zabudowy wyznaczony został w sposób zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni nowej zabudowy organ odwoławczy wskazał, że wyznacza się go w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, na zasadzie wyjątku, dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 50%. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia z obszaru wynosi 30%, jednocześnie jednak wskazano, że w obszarze część działek znajdujących się w granicach obszaru analizy jest zabudowana w równym lub większym stopniu. I tak działki nr [...] i [...] zabudowane są w 45%, działki nr [...] i [...] zabudowane są w 48%, działka nr [...] zabudowana jest w 55%, zaś działki nr [...] zabudowane są w 100%. Według organu odwoławczego, parametr wskaźnika zabudowy wyznaczono zatem w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowo również, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, określono parametr szerokości elewacji frontowej. W wynikach z analizy wskazano bowiem, że średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 14,0 m, co przy 20% tolerancji pozwoliłoby ustalić ten parametr na poziomie do 18 m. Jednocześnie jednak wskazano, że występująca w obszarze zabudowa o węższych elewacjach frontowych to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy w przypadku zabudowy usługowej szerokość elewacji frontowej wynosi od 20 m do 25 m. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] wynosi 30 m, zaś budynku usługowego na działce nr [...] wynosi 22 m. Co do zasady przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć dolną i górną granicę szerokości elewacji frontowej. W przedmiotowej sprawie - z uwagi na przedstawioną koncepcję planowanej zabudowy - wnioskodawcy będą chcieli zrealizować budynek w maksymalnych dopuszczalnych parametrach. Kolegium uznało również za prawidłowe ustalenie parametru górnej wysokości elewacji frontowej, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie do 12 m przy maksymalnie 4 kondygnacjach. W kwestii geometrii dachu, Kolegium podkreśliło, że zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów. Dopuszczalne przy tym jest alternatywne ustalenie parametrów układu kalenicy dachu względem drogi publicznej, czy też charakteru dachu - dwuspadowego albo płaskiego. Jak już wskazano znajdujący się na sąsiedniej działce nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny ma wysokość w kalenicy wynoszącą 16,0 m. Pozostałe budynki w obszarze analizowanym w większości mają charakter budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynek usługowy na sąsiedniej działce [...] jest budynkiem parterowym. W tej sytuacji, zdaniem organu, uznać należy, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że wobec spełnienia wymogów określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i ustaleniu parametrów dla planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, nie jest zasadny zarzut naruszenia ładu przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazanych w odwołaniu I. S., Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.z.p., czy przepisy rozporządzenia nie pozwalają na określanie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Żaden też przepis ustawy o planowaniu nie nakazuje wskazywać planowanej powierzchni sprzedaży w przypadku budynków handlowych. Odnosząc się do zarzutów spółki, Kolegium wskazało, że potencjalne utrudnienia w ruchu ulicznym, związane ze zrealizowaniem planowanej inwestycji nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z kolei takie kwestie, jak zachowanie odległości od granicy działki, czy też spełnienie norm przesłaniania uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które znajduje zastosowanie dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nadto z akt sprawy wynika, że dokonując uzgodnienia organ I instancji przesłał do podmiotu uzgadniającego projekt decyzji wraz z załącznikami. Również w tym zakresie odwołanie okazało się bezpodstawne. M. S. P. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 60, 61, 64 ust. 2 ustawy o planowaniu oraz przepisów § 4, 5, 8 rozporządzenia, 2) przepisów prawa procesowego tj.: - art. 6, 7, 7a, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania wszystkich argumentów i dowodów i dokładnego wyjaśnienia sprawy, przyjęcie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 107 § 1 w zw. § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera żadnych wskazań (wyjaśnień) dotyczących przyjętego zakresu obszaru analizowanego, stąd też nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, lokalizacja inwestycji narusza jej prawo własności, zaś organ nie dokonał właściwej analizy kwestii interesu osób trzecich i oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Organ poprzestał jedynie na wprowadzeniu ogólnych nom typu - zakaz emitowania hałasu. Tego typu zakazy będą w praktyce nierealizowalne oraz będą generowały sytuacje sporne. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu. Ponadto, według strony, analiza zabudowy w kontekście ochrony dotyczącej interesów osób trzecich winna była obejmować problemy komunikacyjne związane ze zwiększonym ruchem i korzystaniem z dróg publicznych. Organ winien ocenić też dopuszczalność lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie tylko w zakresie zachowania odległości, lecz ocena powinna także obejmować cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem tej inwestycji na otoczenie. Z materiałów sprawy nie wynika też w sposób jednoznaczny czy spełnione zostały wymagania dotyczące miejsc parkingowych, co będzie oznaczało korzystanie mieszkańców z miejsc parkingowych parku handlowego. Poza tym usytuowanie wysokiej zabudowy w sąsiedztwie zabudowy parterowej ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń parku handlowego. Skarżąca podniosła ponadto, tak jak w odwołaniu, że poszczególne parametry zabudowy nie zostały ustalone lub zostały ustalone wadliwie, co uzasadnia zarzut naruszenia ładu przestrzennego. Skarżąca podniosła również zarzuty w zakresie wadliwego uzgodnienia decyzji i braku na projekcie decyzji podpisu urbanisty, a w aktach dokumentów świadczących o jego uprawnieniach. Sprawa ze skargi M. S. P. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Sz 95/20. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosła również I. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącej, Kolegium pominęło fakt, iż nie został wypełniony wymóg przewidziany w § 9 ust 3 rozporządzenia, gdyż część graficzna analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wykonana została na "mapie" (o formacie 119 cm na 91 cm), której brak jest jakichkolwiek cech świadczących o tym, aby to była kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (brak urzędowego potwierdzenia, jakiego rodzaju jest to mapa i w jakiej jest sporządzona skali, kiedy i jaki organ ją wydał). Część graficzna analiz funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie posiada żadnych cech dokumentu i przez to nie jest wiadome pochodzenie "mapy", która nie posiada nawet nazwy, ani nie wskazuje nawet tego, jakiej miejscowości dotyczy. Skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że decyzja Burmistrza G. nie określa konkretnie, lecz alternatywnie, jakie mają być na obu budynkach dachy ("stromy dwuspadowy lub stropodach"), a przy dachu dwuspadowym nie określa w ogóle wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, określa powierzchnię sprzedaży 350 m2 dla każdej kondygnacji części usługowej, podczas gdy wniosek o wydanie tej decyzji nie określa powierzchni użytkowej obiektu handlowego, nie określa precyzyjnie obowiązującej linii zabudowy, oraz że wskaźnik zabudowy 50% nie ma oparcia w załączonej do decyzji analizie. Skarżąca zwróciła również uwagę na większy zakres inwestycji, niż określono w pełnomocnictwie inwestorów z dnia [...] grudnia 2018 r. Poza tym, według skarżącej, skoro obecna decyzja dotyczy bardziej rozbudowanej inwestycji, to inwestor powinien przedstawić nowe zapewnienia przedsiębiorstw sieciowych. Sprawa ze skargi I. S. została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Sz 96/20. W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawę II SA/Sz 95/20 ze sprawą II SA/Sz 96/20 do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzić dalej je pod sygn. akt II SA/Sz 95/20. Uczestnik postępowania – T. Ł., wniósł o oddalenie skarg, wskazując, że jako inwestor przeanalizował zawarte w nich zarzuty i w jego ocenie są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego. Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co do zasady podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdy dla obszaru, na terenie którego ma zostać zrealizowana inwestycja, takiego planu nie uchwalono, koniecznym staje się określenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. W tym miejscu należy się zatem odwołać do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wstępem do ustalenia, czy istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w treści cytowanego przepisu. Natomiast ustalenie szczegółowych warunków, jakie powinna spełniać planowana inwestycja, umożliwia przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do wskazanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazano z kolei, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie na tak wyznaczonym obszarze właściwy organ przeprowadza analizę, której celem jest ustalenie cech i funkcji istniejącej zabudowy i odniesienie ich do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Rozporządzenie, w kolejnych paragrafach, wskazuje na konieczność dostosowania planowanej inwestycji do zabudowy już istniejącej, w zakresie poszczególnych jej parametrów dotyczących linii zabudowy, wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów, czy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Określa również dopuszczalne odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących ustalania wymienionych wyżej parametrów. Analiza urbanistyczna pełni zatem doniosłą rolę w procesie ustalania, czy z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Mówiąc o zachowaniu ładu przestrzennego, należy mieć na uwadze nie tylko parametry techniczne planowanej inwestycji, ale również kontynuację w zakresie funkcji zabudowy już istniejącej. Najogólniej rzecz ujmując, organ powinien zbadać, czy planowana inwestycja swoimi gabarytami i sposobem zagospodarowania terenu nie odbiega znacząco od zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, a także czy funkcja, jaką dla nowej zabudowy przewiduje inwestor, wpisuje się w istniejący na sąsiednim terenie stan rzeczy. Ustalenia te mają na celu przede wszystkim zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, ale także umożliwienie współistnienia zabudowy o podobnych funkcjach. Stąd ważne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na kopii mapy o odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, którego granice – jak już wyżej wskazano, powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4). Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W badanej sprawie zasadnym okazał się zarzut przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej na mapie niewiadomego pochodzenia i nieustalonej skali. W aktach sprawy znajdują się co prawda dwie kopie mapy zasadniczej, zawierające pieczęcie, poświadczające zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na których uwidoczniono teren inwestycji. Na jednej z tych map widnieje również pieczęć z adnotacją, iż stanowi ona załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Mapa ta nie spełnia jednak warunków, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nie zawiera ona bowiem obrazu całego obszaru analizowanego, a jedynie jego niewielki fragment. Nie jest to również mapa, na której wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę. Obszar analizowany wyznaczono na mapie o większym formacie, obejmującej znacznie większy obszar i nieposiadającej żadnych pieczęci ani adnotacji o jej pochodzeniu, jak również skali. Mapa ta nie zawiera wskazania, jakiego obszaru ewidencyjnego dotyczy. Nie spełnia ona zatem kryteriów, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu. W ocenie sądu stwierdzone uchybienia mają charakter istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że ustawodawca przewidział konieczność przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej na określonej kategorii map, o określonej skali, co z jednej strony ma zagwarantować, iż dokument ten jest dokumentem urzędowym, zawierającym pełne i aktualne dane dotyczące terenu, którego dotyczy, z drugiej zaś strony umożliwia organowi odwoławczemu kontrolę dokonanych w analizie ustaleń. Mapa, na której przeprowadzono analizę, powinna mieć zatem czytelne oznaczenia, z których wynikać będzie, że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jakiego obszaru (jednostki ewidencyjnej) dotyczy i jaka jest jej skala. Dopiero tak sporządzony dokument da organowi asumpt do prawidłowego przeprowadzenia analizy, a następnie przedstawienia jej wyników w części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej. Przy czym analiza powinna zawierać szczegółowe informacje i odniesienia do układu urbanistycznego znajdującego się w obszarze analizowanym. Nie ulega wątpliwości, że jako wzorzec dla planowanej zabudowy winny zostać przyjęte parametry zabudowy znajdującej się w tym obszarze, a nie poza nim, co w badanej sprawie dotyczy działki oznaczonej nr [...], którą organ odwoławczy wziął pod uwagę przy badaniu linii zabudowy. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że również część tekstowa analizy i projekt decyzji o warunkach zabudowy zawierają wadę, której nie dostrzegł organ odwoławczy. Mianowicie dokumenty te nie zostały podpisane przez osobę, która – jak wynika z informacji zamieszczonej w końcowej części projektu decyzji i analizy architektoniczno-urbanistycznej, je przygotowała. Podpisu nie zawiera również, sporządzone na żądanie organu odwoławczego uzupełnienie analizy. Może to budzić wątpliwości co do autorstwa dokumentów, które w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odgrywają zasadniczą rolę. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.