II SA/Rz 810/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi T. T., A. T., K. T. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. T., A. T., K. T. i S. T. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. T., T. T., K. T. i A. T. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku S. P. i A. P. (dalej skrócie: "inwestorzy"), Wójt decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa silosu na zboże o pojemności 68 ton wraz z urządzeniami oraz magazynu zbożowego o pow. 63 m2, na terenie części działki nr 961 obr. [...], jedn. ew. [...]". Po rozpoznaniu odwołania J. T. i S. T., SKO decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że działka nr 961 nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Wójt dokonał analizy wniosku w zakresie jego zgodności z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. Wójt podał, że działka nr 961 jest położona przy drodze publicznej. Po przeciwnej stronie drogi położone są działki inwestorów zabudowane budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi, z ograniczeniami powierzchniowymi dla dalszej zabudowy. Działka nr 961 stanowi część gospodarstwa rolnego inwestorów i jest oddalona o ok. 10 m od terenu zabudowanego zabudową zagrodową inwestorów. Gospodarstwo rolne inwestorów o pow. 17,65 ha jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie Gminy [...] (2,1387 ha). Planowana inwestycja jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym i zabudową zagrodową zrealizowaną na terenie działek inwestorów o nr 541, 551 i ma w znacznym stopniu usprawnić prace wykonywane w gospodarstwie. Dalej Wójt podał, że teren działki wnioskowanej do zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr 915) poprzez istniejący zjazd indywidualny. Do wniosku dołączono oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorów i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Warunki wynikające z przepisów odrębnych zostały zachowane. Wójt podał również, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zostały więc zachowane warunki wynikające z art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. Wójt wskazał, że w celu ograniczenia ewentualnych uciążliwości wywołanych planowaną zabudową oraz w celu oddalenia planowanej zabudowy od sąsiadujących budynków mieszkalnych, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w nawiązaniu do lokalizacji budynków gospodarczych na terenie działek sąsiadujących. Ponadto wskazano na potrzebę nasadzenia zieleni w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, stronom zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania. SKO stwierdziło, że analiza decyzji Wójta nie wskazała na to, że planowana inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie, w sprawie zebrano materiał dowodowy zgodnie z obowiązującą procedurą, a dokonana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz ocena stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, odnosi się w całości do zgromadzonych dowodów. Dalej SKO stwierdziło, że w toku postępowania prawidłowo wyznaczono obszar analizy urbanistycznej. Załączniki graficzne zostały opracowane na podkładzie mapy zasadniczej, która jest aktualna. SKO podkreśliło, iż mimo, że przepisy u.p.z.p. wskazują jako zasadę kontynuację funkcji na obszarze analizowanym, to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie, uznanie administracyjne. Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy, niezbędna w sytuacjach, w których m. in. w obszarze analizowanym występuje zróżnicowanie zabudowy. Ponadto na miano "działki sąsiedniej" zasługuje nie tylko działka granicząca, ale pod pojęciem tym rozumieć należy także nieruchomości położone w okolicy, tj. w wyznaczonym obszarze analizy. Zdaniem SKO zakres inwestycji stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym. Dalej SKO wskazało, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena dopuszczalności zamierzonej przez inwestora zmiany zagospodarowania terenu, nie natomiast ocena ewentualnych konsekwencji tej zmiany w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ ewentualne oddziaływanie planowanego zamierzenia jest możliwe do zbadania dopiero w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie dokonuje się również oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi warunkami technicznymi. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie") - polegające na naruszeniu zasady tzw. dobrego sąsiedztwa ze względu na przyjęcie przez organ, że zabudowa sąsiednich działek jest podobna w zakresie przyjętego zamierzenia inwestycyjnego na terenie działki nr 961, 2) art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że samo posiadanie przez jednego z inwestorów zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na innej działce nieobjętej zamierzeniem inwestycyjnym powoduje, że niezabudowana działka nr 961 nie granicząca z działką siedliskową inwestora pozwala na pominięcie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pomimo że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., 3) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nadanie sprawie dalszego biegu pomimo, że inwestorzy uzupełnili wniosek o ustalenie warunków zabudowy po upływie 7-dniowego terminu wskazanego w wezwaniu do usunięcia braków formalnych, 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym włączonym do akt postępowania przez SKO oraz pozbawieniem skarżących możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, 5) art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, która miała wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na konieczność wnoszenia już na tym etapie zarzutów dotyczących możliwości negatywnego wpływu inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza że sam architekt wniósł o zasadzenie zieleni przy granicy z sąsiednimi budynkami, aby nie zakłócać ich normalnego funkcjonowania. Skarżący zwrócili uwagę, że w bliskim i dalszym sąsiedztwie znajdują się domy jednorodzinne i budynki gospodarcze, natomiast nie ma zlokalizowanych urządzeń, w tym silosów których wysokość przekraczałaby 7 m. Tymczasem urządzenia i instalacje do obsługi silosów zgodnie z wnioskiem inwestorów będą miały nawet do 15 m wysokości. Zapobiec działaniu i oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie ma nasadzenie roślin, w decyzji nie wskazano jednakże, jakiego typu rośliny należy zasadzić aby ukryć tak wielką inwestycję, oraz jak osłonić sąsiadujące nieruchomości przed jej oddziaływaniem. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, że nie dostosowano inwestycji do zasady dobrego sąsiedztwa. Powstanie silosów i urządzeń technicznych do ich obsługi nie mieści się bowiem w zakresie ciągłości istniejących w obrębie sąsiedztwa budynków jednorodzinnych i niewielkich budynków gospodarczych. Dalej skarżący podnieśli, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi, że działka nr 961 jest działką niezabudowaną i nie graniczy w żadnym punkcie z zabudową zagrodową jednego z inwestorów – A. P. S. P. również nie jest właścicielem tej zabudowy, a jedynie mężem właścicielki, więc nie można mówić o spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., gdyż jeden z inwestorów nie jest właścicielem zabudowy zagrodowej na terenie gminy [...]. Zdaniem skarżących umiejscowienie silosu na zboże i magazynu zbożowego na niezabudowanej działce nie służy rozbudowie zabudowy zagrodowej, ponieważ takowej na działce nr 961 nie ma. Ponadto w swoim wniosku inwestorzy nie zaznaczyli na odpowiedniej mapie posadowienia inwestycji. Skarżący wskazali, że w ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody z tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Ponadto skarżący zarzucili, że w analizie urbanistycznej nie podano ile wynosi front działki inwestycyjnej i nie przeanalizowano zabudowy działek bezpośrednio graniczących z działką nr 961. Ponadto w analizie nie ujęto wszystkich budynków gospodarczych znajdujących się na działkach nr 239 i 244. Wreszcie w decyzji brak jest informacji, jak zostanie wykorzystana część działki od drogi dojazdowej do nieprzekraczalnej linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest zasadna. Podstawowym warunkiem, którego spełnienie jest konieczne, aby organ mógł wydać pozytywna decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest weryfikacja planowanej inwestycji przez pryzmat tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi więc o to, aby planowana inwestycja, tak pod względem sposobu zagospodarowania terenu (kryterium urbanistyczne), jak i pod względem parametrów architektonicznych nie kłóciła się z tym, co znajduje się na terenach sąsiednich. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje, że wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie przywołanej koncesji jest zatem dopuszczalne wyłącznie gdy zostanie ustalone, że: 1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej; 2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym; 3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Aktualnie w judykaturze dominuje stanowisko, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej – wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17. Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) – wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2951/17. Na gruncie niniejszej sprawy organy przyjęły, że wnioskodawcy prowadzą już gospodarstwo rolne działkach nr 541 i 551, a planowana zabudowa na działce nr 961 w [....] stanowi modernizację prowadzonej działalności rolniczej. W ocenie Sądu ustalenia te są przedwczesne. Obowiązkiem organów jest precyzyjnie ustalić, na jakich działkach wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Powyższe informacje pozwolą ustalić, po pierwsze, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i po drugie, czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Budowa silosu na zboże wraz z urządzeniami i magazynu na zboże musi więc stanowić element zabudowy zagrodowej oraz pozostawać w związku z istniejącym gospodarstwem rolnym. W orzecznictwie przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa - zob. wyrok NSA z 14.12.2008 r., sygn. II OSK 1536/07. Kwestia ta musi zatem zostać należycie wyjaśniona. Odnosząc się do monitowanej w skardze kwestii odległości planowanej inwestycji od budynku mieszkalnego skarżących i wywoływanych przez tą inwestycje negatywnych oddziaływań, Sąd podaje, iż nie jest ona przedmiotem analizy w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane będą rozstrzygać tę kwestię uwzględniając między innymi postanowienia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, Dz. U. 2014r. poz. 81. § 8 powołanego rozporządzenia reguluje kwestie odległości silosów na zboże od budynków rolniczych. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że organy nie określiły wysokości budynku magazynowego oraz nie wyjaśniły, na jakiej podstawie za dopuszczalne uznały ustalenie warunków zabudowy na części działki nr 961. Sąd nie wyklucza takiej możliwości, zwraca jednak uwagę, iż w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi to wyjątek od reguły, który musi zostać należycie umotywowany w uzasadnieniu decyzji oraz sporządzonej na potrzeby postępowania analizie urbanistycznej. Uwzględniając całość powyższego, wobec naruszenia przez organy przepisów regulujących tryb i zakres gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią oceny prawne zaprezentowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia. O kosztach przeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.