III OSK 5750/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 129/20 o odrzuceniu skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie założenia kanalizacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 129/20 odrzucił skargę A. B. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie założenia kanalizacji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot skargi w niniejszej sprawie skarżący określił jako przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. w przedmiocie założenia kanalizacji. Na wezwanie Sądu skarżący nie wskazał konkretnego postępowania, którego mogłaby dotyczyć przewlekłość, mieszczącego się w zakresie wyznaczonym przepisami art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący podał, że skarga dotyczy niewykonywania przez Wójta czynności nakazanych prawem, tj. założenia kanalizacji. Sąd stwierdził, że tak sformułowany przedmiot skargi naprowadza na treść art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713 – dalej "u.s.g."), który dopuszcza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Ponadto Sąd podał, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. ustalono skarżącemu warunki techniczne budowy przyłącza kanalizacyjnego, które powinien spełnić, celem podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę") realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W takiej sytuacji, wobec ustalonych już̇ warunków podłączenia do sieci, przyłączenie do niej, poprzedzone wybudowaniem przyłącza, jest kwestią leżącą po stronie skarżącego, nie zaś organu. Z tego względu Sąd przyjął, że skarga nie odnosi się do żadnych czynności nakazanych Wójtowi Gminy K. prawem. Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych, skoro nie dotyczy przewlekłości organu w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., jak też nie dotyczy czynności organu gminy nakazanych prawem, których niewykonywanie mogłoby stanowić przedmiot skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Konsekwencją takiego ustalenia jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez: 1. wadliwe przyjęcie, że skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie odnosi się do żadnych czynności nakazanych prawem, podczas gdy w rzeczywistości skarga ta znajduje podstawę w art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ponieważ skarżący spełnił warunki ustawowe do podłączenia nieruchomości stanowiącej jego własność (działka nr [...] w miejscowości G.) do gminnej sieci kanalizacyjnej (skarżący wyrażał wielokrotnie wolę zawarcia umowy na budowę przyłącza do sieci kanalizacyjnej i poniesienia standardowej ustalonej dla wszystkich mieszkańców miejscowości G. opłaty z tego tytułu); 2. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istotnej okoliczności, która miała wpływ na prawidłowe zakwalifikowanie skargi A. B., a to niedopuszczalne prawem uzależnienie ze strony Wójta Gminy K. przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej od zawarcia umowy zlecenia na budowę̨ przyłączy kanalizacyjnych przy ustaleniu opłaty z tego tytułu w wysokości niewspółmiernej do rzeczywistych kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, jest niezasadny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii na kim, czy na gminie, czy skarżącym spoczywa obowiązek wykonania przyłącza do sieci kanalizacyjnej. Z przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Oznacza to, że przedsiębiorstwo przejmuje określone obowiązki gminy wraz z uzyskanym od niej prawem do prowadzenia działalności w zakresie funkcji gospodarczych. Natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W świetle tych unormowań wskazać należy, że podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, a nie gminy. Definicja ustawowa "przyłącza kanalizacyjnego", określona w art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, czyli odcinek łączący wewnętrzna instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości, wyraźnie wskazuje, że przyłącze kanalizacyjne jest własnością odbiorcy usług i to jego obciąża koszt budowy tych przyłączy, a więc podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Z powołanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, aby na Wójcie Gminy [...] spoczywał obowiązek wydania aktu administracyjnego dotyczącego wykonania przyłącza do sieci kanalizacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podłączenie działki do sieci wodociągowej i budowa tej sieci jest jedynie czynnością wykonawczą, wtórną w stosunku do zasad budowy sieci wodnokanalizacyjnej ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Nie jest to więc czynność materialno-techniczna kierowana do określonego, indywidualnego adresata (właścicieli poszczególnych działek), lecz środek realizacji obowiązku wynikającego z przepisu cytowanej ustawy. Oznacza to, że skoro doprowadzenie sieci wodociągowej nie następuje w formie aktu bądź czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także, w formie decyzji bądź postanowienia, to nie przysługuje również skarga na bezczynność i przewlekłość organu gminy w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Wójt nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do wykonania czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101a ustawy u.s.g., nie można zatem mówić o przewlekłości organu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. W tym stanie rzeczy zaskarżone w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w przedmiocie założenia kanalizacji nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 101a u.s.g. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji postanowienia.