I GSK 295/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 358/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Po 358/20 oddalił skargę M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., na podstawie: I. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, ust. 3, i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 25.375,30 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne w wysokości 16.058,48 zł, w tym z tytułu: składek za okres od czerwca 2016 r. do listopada 2017 r. – 10.973,28 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. – 5.004 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 81,20 zł. b) ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 7.857,27 zł, w tym z tytułu: składek za okres od października 2015 r. do listopada 2017 r. – 5.404,67 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. – 2.325 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 127,60 zł. c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w wysokości 1.459,55 zł, w tym z tytułu: składek od października 2015 r. do listopada 2017 r. - 921,95 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 410 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 127,60 zł. II. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 24.599,30 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w wysokości 15.459,48 zł, w tym z tytułu: składek za okres od czerwca 2016 r. do listopada 2017 r. – 10.973,28 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. – 4.405 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 81,20 zł. b) ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 7.680,27 zł, w tym z tytułu: składek za okres od października 2015 r. do listopada 2017 r. – 5.404,67 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. – 2.148 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 127,60 zł. c) Fundusz Pracy w wysokości 1.459,55 zł, w tym z tytułu: składek od października 2015 r. do listopada 2017 r. - 921,95 zł; odsetek za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 410,00 zł; kosztów upomnienia za okres od sierpnia 2014 r. do listopada 2017 r. - 127,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie części należności z tytułu składek (powyżej 12 000 zł) i o rozłożenie na raty zaległości w wysokości 12 000 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że organ w dniu 12 listopada 2019 r. decyzją określił wysokość zadłużenia na łączną kwotę 37.787,39 zł, ale z uwagi na brak możliwości zarobkowych uwarunkowanych złym stanem zdrowia nie jest on w stanie uregulować całości zadłużenia. Może jedynie spłacić kwotę 12.000 zł w ratach po 1.000 zł miesięcznie przez okres 12 miesięcy. Zaznaczył, że cierpi na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, kamicę nerkową i jest po operacji torbieli. Do wniosku dołączono dokumenty medyczne. Z danych zgromadzonych w systemie informatycznym ZUS wynikało, że skarżący nie figuruje jako osoba ubezpieczona bądź płatnik składek i nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skarżący oświadczył, że pozostaje na utrzymaniu żony, która uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w wysokości 3.620 zł netto. Według danych zawartych w systemie informatycznym ZUS małżonka wnioskodawcy posiada również tytuł do ubezpieczenia na podstawie na umowy zlecenia, a od 1 lutego 2020 r. także z tytułu działalności gospodarczej. Organ wskazał, że brak jest informacji o ponoszonych przez rodzinę wnioskodawcy wydatkach związanych z utrzymaniem, stąd nie ma możliwości ustalenia jego dyspozycyjnego dochodu, a także dokonania obiektywnej analizy jego sytuacji finansowej. Wnioskodawca podał jedynie, że ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości 650 zł, które pokrywa jego żona oraz że posiada zobowiązanie pieniężne w banku w wysokości 35.600 zł, które jest spłacane po 700 zł miesięcznie, zadłużenie w I Urzędzie Skarbowym w Poznaniu w wysokości 38.791,10 zł oraz w KRUK w wysokości 4.920 zł. Wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości i nie posiada żadnych ruchomości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że należności strony z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Poznaniu. W ramach prowadzonej egzekucji dokonano zajęć rachunków bankowych, z których wyegzekwowano kwotę 347,78 zł ale ZUS nie wyczerpał jeszcze okresu dochodzenia należności. Nie można zatem uznać, że nastąpiły okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Równocześnie jednak organ ustalił, że postanowieniem Naczelnika I Urzędu Skarbowego w Poznaniu z 18 października 2019 r. umorzono postępowanie egzekucyjne dotyczące należności z tytułu podatków z uwagi na brak majątku, z którego można byłoby prowadzić skuteczną egzekucję. W uzasadnieniu podano, że w toku prowadzonego postępowania zajęcie rachunku bankowego nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, a aktualnie strona nie posiada składnika majątkowego, do którego skutecznie można skierować egzekucję i nie uzyskuje żadnych dochodów, pozostając na utrzymaniu żony. Według organu oznacza to, że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., według którego zachodzi całkowita nieściągalność, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jednak organ wskazał, że zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności składek daje jedynie możliwość umorzenia należności. Ta instytucja jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy z uwagi np. na wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną, inne względy społeczne i znikome źródło przychodów nie jest realnie możliwe wywiązanie z ciążącego na zobowiązanym obowiązku wobec Zakładu również w dłuższej perspektywie czasowej. Taka sytuacja nie została przez stronę wykazana, bowiem strona nie wykazała, że nie ma żadnej możliwości spłaty zaległości. Brak dokumentu potwierdzającego całkowitą niezdolność do podjęcia zatrudnienia. Poza tym strona zadeklarowała chęć spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, czyli jest w stanie zabezpieczyć środki na ten cel. Według organu podstawowym obowiązkiem płatników jest uiszczanie należności składkowych. Umorzenie należności niektórym z nich jest równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznych skutków ich działania na pozostałych płatników. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stwierdził także istnienia przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Organ analizował czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Wskazał, że skarżący nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek (brak jest np. informacji o wysokości ponoszonych stałych kosztów związanych z utrzymaniem). Obecnie skarżący pozostaje na utrzymaniu żony, która uzyskuje dochód ze stosunku pracy w wysokości 3.620 zł netto i posiada również tytuł do ubezpieczenia na podstawie na umowy zlecenia, a także (od 1 lutego 2020 r.) - z tytułu działalności gospodarczej. W ocenie organu na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływ dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a więc są to również dochody żony wnioskodawcy. Skarżący wskazywał, że ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości 650 zł, które pokrywa jego żona. Jednak nie udowodnił, że brakuje jemu środków finansowych na pokrycie kosztów leczenia, np. nie załączono niezrealizowanych recept lekarskich albo dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich bądź zabiegów rehabilitacyjnych. Organ wskazał, że skarżący posiada zobowiązanie pieniężne w banku na kwotę 35.600 zł, spłacane po 700 zł miesięcznie. Ma też zadłużenie w urzędzie skarbowym w wysokości 38.791,10 zł i w KRUK w wysokości 4.920 zł. Według ZUS zobowiązania cywilnoprawne nie mogą mieć jednak pierwszeństwa przed obowiązkiem publicznoprawnym, jakim jest zapłata składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Nie udowodnił też, że podjął działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego jakim dysponują powołane do tego instytucje socjalne. Zadeklarował również chęć spłaty części zaległości po 1.000 zł miesięcznie, czyli jest w stanie zabezpieczyć środki na ten cel. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna skarżącego ma charakter definitywny. W świetle powyższego ZUS nie mógł stwierdzić wystąpienia okoliczności potwierdzające istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie wykazano, aby zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Odnosząc się do okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i do twierdzenia skarżącego, że nie może podjąć zatrudnienia z powodu złego stanu zdrowia (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, kamica nerkowa, stan po operacji torbieli) organ wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy orzeczoną na stałe, który świadczyłby o jego trwałym wykluczeniu z rynku pracy. Nie ma więc potwierdzenia, że z uwagi na stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny skarżący nie może osiągnąć dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał również, że odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, ponieważ nie można określić, czy sytuacja materialna strony nosi znamiona ubóstwa, sytuacja strony nie ma charakteru definitywnego, ZUS jest powołany do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych; ubezpieczenia mają solidarny charakter co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców, akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników, lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Ponadto umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w umarzaniu należności z tytułu składek. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 u.s.u.s. Nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ przyjął, że zaszła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stanowiącego, że całkowita nieściągalność, o której mowa w jej art. 28 ust. 2, zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, z materiału dowodowego wynika, że skarżący nie pozostaje bez środków do życia, gdyż jest utrzymywany przez żonę, które uzyskuje stały miesięczny dochód ze stosunku pracy w wysokości 3.620 zł netto. Ponadto małżonka wnioskodawcy posiada tytuł do ubezpieczenia na podstawie na umowy zlecenia, a także (od 1 lutego 2020 r.) - z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Cierpi co prawda na różne schorzenia, ale nie ma dowodów, aby uniemożliwiało mu to obecnie czy w dalszej perspektywie zatrudnienie (np. nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, niezdolności do pracy). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tylko przewlekła choroba zobowiązanego, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest podstawą do umorzenia należności. Istnieje zatem szansa na spłatę zadłużenia z tytułu składek w przyszłości. Brak informacji, aby urodzony w 1962 r. skarżący - mimo różnych dolegliwości - nie mógł być jeszcze aktywny zawodowo i uzyskiwać stały dochód, z którego przynajmniej część można będzie przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Sytuacja zdrowotna skarżącego co prawda może ulec pogorszeniu, ale może też nie zmienić się albo ulec poprawie, stąd zasadnie organ wskazał, że obecnie przedwczesne byłoby umorzenie należności. Nadzieja na spłatę zadłużenia wynika nie tylko z ewentualnego podjęcia w przyszłości zatrudnienia bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, ale również z zasygnalizowanej organowi gotowości do spłacania części zadłużenia w ratach (12 rat po 1 000 zł miesięcznie), co oznacza, że nie pozbawiłoby to zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wydatki na leczenie w wysokości 650 zł również pokrywa żona skarżącego. Samo twierdzenie strony, że uzyskiwane w gospodarstwie domowym dochody nie wystarczają na ten cel nie udowadnia tej okoliczności. Zasadnie w tym kontekście wskazał organ, że strona nie załączyła np. niezrealizowanych recept lekarskich albo dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich bądź zabiegów rehabilitacyjnych. Skarżący podniósł, że spłata całego zadłużenia skutkowałaby brakiem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej jednak należy uwzględnić, że nie musiałaby ona nastąpić jednorazowo, lecz może być rozłożona w czasie. Z kolei wykazane przez stronę prywatnoprawne zobowiązania pieniężne w banku, a także w urzędzie skarbowym i firmie windykacyjnej nie mogą mieć pierwszeństwa przed obowiązkiem publicznoprawnym - zapłatą składek na ubezpieczenia społeczne. Według Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ zasadnie uznał, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. w związku z § 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez brak przyjęcia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu składek, mimo zaistnienia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę i stwierdzenia całkowitej nieściągalności. 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 11 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów i uznanie, że skarżący nie udowodnił braku możliwości spłaty należności; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi, mimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów administracji, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi, mimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące prawidłowości kontroli przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegało, według skarżącego kasacyjnie, na dowolnej ocenie dowodów i uznaniu, że skarżący nie udowodnił baraku możliwości spłaty należności, natomiast w związku z art. 7 k.p.a. – na jego niezastosowaniu i niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy załatwieniu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Ocena zarzutów wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia jakie okoliczności i w jakiej kolejności powinny być rozważane w postępowaniu w sprawie o umorzenia składek. Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne są przepisy art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. albo art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od tej zasady. Wyjątek polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność jest pojęciem zdefiniowanym prawnie i zachodzi tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po dokonaniu ustaleń faktycznych dotyczących podstawy umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. ze względu na ich całkowitą nieściągalność, stwierdzi, że takie podstawy nie zachodzą, ponieważ nie występuje żadna z przesłanek wyczerpująco wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to wówczas – jeżeli wnioskodawcą jest, tak jak w rozpoznawanej sprawie, ubezpieczony będący równocześnie płatnikiem przynajmniej części składek – może i powinien zbadać, czy pomimo braku całkowitej nieściągalności tych składek, istnieje przesłanka do ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 i 3a u.s.u.s. ze względu na okoliczności pozwalające na ustalenie występowania uzasadnionego przypadku. W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że jedynie pozytywna dla wnioskodawcy decyzja administracyjna ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek ma zawsze charakter uznaniowy. Natomiast decyzja o odmowie umorzenia może mieć niekiedy – w zależności od ustaleń faktycznych w sprawie – charakter decyzji związanej, a w innych przypadkach może mieć charakter uznaniowy, kiedy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s.( całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności prawne i odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku a także treści decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych trzeba podkreślić, że według niekwestionowanych ustaleń organu zaszła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. w postaci całkowitej nieściągalności opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., według którego całkowita nieściągalność, o której mowa w jej art. 28 ust. 2, zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Podstawą stwierdzenia przez organ istnienia tej przesłanki było ustalenie, że postanowieniem Naczelnika I Urzędu Skarbowego w Poznaniu z 18 października 2019 r. umorzono postępowanie egzekucyjne dotyczące należności z tytułu podatków z uwagi na brak majątku, z którego można byłoby prowadzić skuteczną egzekucję. Omawiana przesłanka odnosi się do wszystkich składek, a więc także tych, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., czyli składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W związku z tym zbędne było ustalanie, czy istnieją przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w postaci uzasadnionych przypadków, których dotyczy przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jednak Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustaleń tych dokonał stwierdzając, że okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie zostały wykazane. Było to wprawdzie w kontekście braku potrzeby badania przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zbędne, ale okazało się, że ustalenia te nie były bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, ponieważ z uzasadnienia decyzji można odczytać, że wszystkie te okoliczności posłużyły Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do uzasadnienia odmowy umorzenia należności z tytułu składek w ramach uznania administracyjnego. Ustalenia te prawidłowo zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, chociaż Sąd nieprawidłowo zaniechał oceny tych okoliczności w ramach rozważań, czy prawidłowa była odmowa umorzenia należności na podstawie uznania administracyjnego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów i uznanie, że skarżący nie udowodnił braku możliwości spłaty należności. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów uregulowanej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżący formułując ten zarzut nie wskazał jaki materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony i na czym polegała i w odniesieniu do jakich dowodów dowolna ich ocena. Samo ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z twierdzeniami czy wyobrażeniami strony nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń wynika między innymi, że skarżący nie pozostaje bez środków do życia, gdyż jest utrzymywany przez żonę, które uzyskuje stały miesięczny dochód ze stosunku pracy w wysokości 3.620 zł netto. Skarżący cierpi co prawda na różne schorzenia, ale nie ma dowodów, aby uniemożliwiało mu to obecnie czy w dalszej perspektywie zatrudnienie (np. nie ma o orzeczenia o niepełnosprawności, niezdolności do pracy). Brak informacji, aby urodzony w 1962 r. skarżący - mimo różnych dolegliwości - nie mógł być jeszcze aktywny zawodowo i uzyskiwać stały dochód, z którego przynajmniej część można będzie przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Skarżący zasygnalizował organowi gotowości do spłacania części zadłużenia w ratach co oznacza, że nie pozbawiłoby to zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie zostało wykazane, że skarżący nie może wykupić leków i korzystać z koniecznych badań lekarskich bądź zabiegów rehabilitacyjnych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że inne zobowiązania, które są przynajmniej w części spłacane nie mogą mieć pierwszeństwa przed obowiązkiem publicznoprawnym - zapłatą składek na ubezpieczenia społeczne. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi, mimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że organ przeprowadził potrzebne postępowanie wyjaśniające. Skarżący kasacyjnie ani w rozwinięciu zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał jakie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zostały podjęte przez organ oraz na czym polegało pominięcie interesu społecznego i słusznego obywateli. Samo oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie może być utożsamiane z tymi okolicznościami. Tak samo nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów administracji, a w konsekwencji nieuprawnione oddalenie skargi, mimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia. Z treści zarzutu a także z jego uzasadnienia wynika, że naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. formułującego zasadę zaufania do władzy publicznej skarżący kasacyjnie utożsamia z odmową umorzenia należności, mimo że były do tego podstawy. Tak sformułowany zarzut nie jest usprawiedliwiony, ponieważ z zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. W sytuacji kiedy naruszeń nie stwierdza się nie można zarzucać naruszenia zasady zaufania. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. w związku z § 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez brak przyjęcia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu składek, mimo zaistnienia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę i stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Przede wszystkim bezzasadne jest połączenie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. z zarzutem naruszenia § 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów dotyczy jednego z przypadków całkowitej nieściągalności składek, a więc przesłanki z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W drugim przepisie opisane są uzasadnione przypadki umarzania składek mimo ich całkowitej nieściągalności, a więc dotyczy on przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto organ stwierdził, że zachodzi przesłanka umorzenia składek, z tym że w postaci całkowitej nieściągalności z przyczyny opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Natomiast przyczyną odmowy umorzenia należności w sytuacji istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności było skorzystanie przez organ z takiej możliwości w ramach uznania administracyjnego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., art. 28 ust. 1 u.s.u.s. poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. W treści zarzutu nie zostało wskazane czy naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. prowadzące do odmowy umorzenia należności było wynikiem jego nieprawidłowej wykładni czy nieprawidłowego zastosowania, co utrudnia odniesienie się do tego zarzutu. Tym niemniej należy wskazać, że przepis ten przewiduje możliwość umarzania należności z tytułu składek, podobnie jak stanowiące jego konkretyzację przepisy art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ta możliwość, o której mowa w przepisie wskazuje na kompetencję organu do działania w ramach uznania administracyjnego. Uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 lub w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie przynajmniej jednej z opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji decyzja ostatecznie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanka konieczna dla umorzenia, określona w przepisach ustawy, została spełniona. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z treści decyzji, te okoliczności w rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, stwierdzając, że nie można określić, że sytuacja materialna strony nosi znamiona ubóstwa (w tym kontekście istotne są ustalenia dotyczące okoliczności opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia), że sytuacja strony nie ma charakteru definitywnego, że ZUS jest powołany do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, że ubezpieczenia mają solidarny charakter co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców, że akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników, lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Organ wskazywał ponadto, że na koncie pozostają nieopłacone składki finansowane przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie prawa. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w umarzaniu należności z tytułu składek. Nie można zatem stwierdzić, aby nastąpiło naruszenie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przez nieuzasadnione skorzystanie z uprawnienia do odmowy umorzenia należności z tytułu składek w ramach uznania administracyjnego, tym bardziej, że przedstawione wyżej uzasadnienie skorzystania z uprawnienia w ramach uznania administracyjnego nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane, mimo zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.