I SA/Rz 431/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji) z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. C. (dalej: Beneficjent/Wnioskodawca/Skarżący) o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2019 r., w którym zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania pakiet 5- Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 i w jego ramach: Wariant 5.5.- Półnaturalne łąki świeże na łącznej powierzchni 4,21 ha obejmujący działkę rolną: B1 położoną na działce ewidencyjnej nr 280/9 i 280/8 o powierzchni 2,00 ha, działkę rolną C2 położoną na działce ewidencyjnej nr 176/2 i 176/1 o powierzchni 2,03 ha (aplikacja eWniosekPlus zastosowała zaokrąglenie powierzchni do 2,02 ha) oraz działkę rolną G1 położoną na działce ewidencyjnej nr 280/10 o powierzchni 0,19 ha. Wszystkie z wymienionych działek posiadają zadeklarowany sposób użytkowania: kośny. Ponadto do wniosku Beneficjent dołączył załączniki graficzne, na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. W dniach 8 -10 października 2019 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy odbyła się kontrola na miejscu, a z poczynionych ustaleń został sporządzony raport. W ramach czynności kontrolnych inspektorzy terenowi poddali weryfikacji wszystkie deklarowane działki do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w roku 2019 i stwierdzili, że Beneficjent na działce rolnej B1 i C1 nie przestrzegał wymogu pozostawienia 15-20% powierzchni nieskoszonej (na działce B1 rolnik wykosił całą powierzchnię działki i nie pozostawił powierzchni nieskoszonej, natomiast na działce rolnej C2 obszar powierzchni nieskoszonej wyniósł 0,22 ha, co stanowi 10,89% powierzchni działki). Ponadto stwierdzono, że Beneficjent przekształcił część działki rolnej K1 w grunt orny (rolnik zaorał 1,13 ha TUZ z działki K1), a zatem nie zachował powierzchni TUZ. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia[...] lutego 2019 r. nr [...] przyznał Wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w łącznej wysokości 3438,57 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1120,86 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a ponadto nałożył na Beneficjenta sankcję w wysokości 3904,96 zł. Beneficjent nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i złożył od ww. decyzji odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor ARiMR, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie RŚK), zgodnie z którym płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o którym mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 1305/2013), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwane dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym"; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Organ podkreślił, że Beneficjent składając wniosek potwierdził, iż znane są mu zasady przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, dlatego też miał świadomość, że na deklarowanych działkach rolnych B1 oraz C2 powinien pozostawić powierzchnię nieskoszoną na poziomie 15-20 %. Rolnik obowiązków tych nie wykonał, co potwierdza raport z czynności kontrolnych. Natomiast działka rolna K1 położona na działce o numerze ewidencyjnym 180/1, nie została deklarowana do płatności z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, jednakże została zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej - uprawa TUZ i została przeorana, dlatego nastąpiło przekształcenie trwałego użytku zielonego, w związku z czym zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna została zmniejszona o 20 %. W skardze na decyzję organu II instancji Beneficjent zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego związane z błędnym określeniem przyznanej płatności oraz niezasadne nałożenie sankcji wieloletnich z tytułu niezachowania trwałego użytku zielonego i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu Skarżący powołał wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 października 2014 r. C-471/13, w którym zawarto interpretację definicji "trwałych użytków zielonych". Skarżący zarzucił, że zastosowanie wobec niego § 33 ust. 6 rozporządzenia, zmniejszenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych o 20 % i nakładanie sankcji wieloletnich stoi w sprzeczności z powołanym wyrokiem oraz obowiązującą definicją trwałych użytków zielonych. Wyjaśnił, że działka rolna K1 została zaorana w pierwszych dniach października 2019 r. tj. kilka dni przed kontrolą na miejscu. Wskazał, że na przedmiotowej działce będzie również posiana trawa, ale finalne efekty będzie można zobaczyć dopiero w okresie wiosenno-letnim. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: P.p.s.a.), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art.57a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną pomniejszenia przyznanej Beneficjentowi płatności w niniejszej sprawie były m.in. przepisy § 33 ust.1 i ust.6 rozporządzenia RŚK Pomniejszenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nastąpiło na skutek nieprzestrzegania wymogów pakietowych (zbyt duża powierzchnia skoszona) na działkach C1 i G1, a ponadto z uwagi na stwierdzone przekształcenie występującego w gospodarstwie trwałego użytku zielonego (TUZ) na działce K1, przez jego zaoranie. Naruszenie wymogów pakietowych nie było przez Skarżącego kwestionowane, natomiast spór dotyczy konsekwencji zaorania TUZ. Zdaniem organu działanie to spowodowało przekształcenie TUZ, uzasadniające pomniejszenie płatności o 20%, a także nałożenie sankcji wieloletnich, natomiast zdaniem Beneficjenta, fakt zaorania TUZ na działce K1 nie spowodował jego przekształcenia, skoro po zaoraniu nadal na przedmiotowej działce będzie zasiana trawa. Stosownie do treści § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi"; Zgodnie tym przepisem, "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Brzmienie powyższej definicji – obowiązującej od 1 stycznia 2018r. wskazuje, że co do zasady dla zachowania TUZ grunt powinien być wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin pastewnych i nie powinien być objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Z przepisu nie wynika natomiast zakaz orania TUZ, a kwestia ta została pozostawiona do uregulowania przez państwa członkowskie. W ustawodawstwie krajowym zakaz orania TUZ nie został ustanowiony, na żadną tego rodzaju regulację nie wskazują organy orzekające w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano, obecna definicja "trwałych użytków zielonych" obowiązuje od 1 stycznia 2018r. Wykładnia tego pojęcia, choć jeszcze wg brzmienia na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2009.316.1) była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W jednym z nich, powołanym przez Beneficjenta wyroku z dnia 2 października 2014r. C-47/13, Trybunał stwierdził, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art.2 lit.c rozporządzenia nr 1120/2009 należy interpretować w ten sposób, ze obejmują one grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inna niż uprawiana na nich poprzednio. W ocenie Trybunału, w treści tej definicji nie ma żadnej wzmianki o tym, by fakt orania gruntu i obsiania go odmianą pastewnej rośliny zielnej innej niż uprawiana poprzednio sam w sobie wykluczał klasyfikację jako trwałe użytki zielone, a ponadto fakt przejścia na tym samym gruncie z określonego rodzaju użytków zielonych na inny nie może być uznany za płodozmian w rozumieniu ww przepisu. Zdaniem Sądu, trafnie Skarżący wywodzi, że zgodnie z interpretacją zawartą w powyższym wyroku nie można uznać, aby sam fakt zaorania spowodował przekształcenie występującego w gospodarstwie TUZ. Trzeba przy tym dodać, że ani z ustaleń na gruncie utrwalonych w raporcie, ani z decyzji wydanych w sprawie nie wynika, aby Beneficjent po zaoraniu wykorzystał przedmiotowy grunt do innych celów niż jako trwały użytek zielony. Twierdzenia Beneficjenta, że po zaoraniu dokona na tym gruncie zasiewu trawy, nie zostały w żaden sposób podważone przez organy, w szczególności nie dokonano ponownej kontroli, która mogłaby te twierdzenia zweryfikować. Oznacza to, że stwierdzenie organów o przekształceniu TUZ nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a co za tym idzie brak było podstaw do pomniejszenia płatności z tego tytułu i do nałożenia sankcji wieloletnich. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia RŚK w zw. z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, a także niewłaściwe zastosowanie § 33 ust.6 rozporządzenia RŚK, dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i art.200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.