III SAB/Po 22/21

Dnia 22 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 roku sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność lub przewlekłość postępowania Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] do załatwiania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 roku, 2. stwierdza, że Okręgowa Izba Radców Prawnych [...] dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 roku, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. sygn. akt III SAB/Po [...] UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku (złożonym w dniu [...] czerwca 2020 roku) J. Z. wniosła o wpisanie jej na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] W dniu [...] lipca 2020 roku odbyło się spotkanie J. Z. z Zespołem ds. Wpisów Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], podczas którego wnioskodawczyni zobowiązała się do przedłożenia w terminie 21 dni dokumentu dotyczącego wykonywania zawodu adwokata oraz zatrudnienia w charakterze prokuratora. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku J. Z. przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie z Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] oraz wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie zaświadczenia dotyczącego jej zatrudnienia w charakterze prokuratora. Pismem z dnia [...] września 2020 roku J. Z. przedłożyła część dokumentów dotyczących jej zatrudnienia w charakterze prokuratora, jednocześnie wnosząc o przedłużenie terminu dotyczącego przedłożenia zaświadczenia o niekaralności dyscyplinarnej w powołanym okresie. Uchwałą z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] postanowiła przedłużyć termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] grudnia 2020 roku. Pismem z dnia [...] września 2020 roku J. Z. przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie z dnia [...] września 2020 roku, z którego wynika, że toczyło się wobec niej postępowanie wyjaśniające o przewinienie dyscyplinarne z art. 137 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.). W jego następstwie odmówiono wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 roku J. Z. zwróciła się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o wyjaśnienie przyczyn nierozpoznania jej wniosku o wpis na listę radców prawnych. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...]/2021 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] postanowiła przedłużyć termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] marca 2021 roku. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o podanie okoliczności, będących podstawą prowadzenia powołanego postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku Prokurator Okręgowy w [...] wyjaśnił, że u podstaw powołanego postępowania legło zaniechanie wszczęcia postępowania przygotowawczego, brak właściwego nadzoru nad powierzonym Policji dochodzeniem oraz naruszenie zasady wykonywania czynności sumiennie, rzetelnie oraz bez zwłoki, czym działano na szkodę małoletniego pokrzywdzonego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku OIRP w [...] wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o przesłanie akt powołanego postępowania dyscyplinarnego oraz akt osobowych J. Z.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku J. Z. wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wskazując, że wnosi o niezwłoczne rozpoznanie jej sprawy, a także o stwierdzenie że organ rozpoznający sprawę dopuścił się bezczynności lub rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazała, że postępowanie trwa już ponad 11 miesięcy. Pismem z dnia [...] maja 2021 roku J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] dopuściła się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wniosła o rozpoznanie jej wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, a także wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał na naruszenie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku, który zobowiązuje radę okręgowej izby radców prawnych do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych w terminie 30 dnia złożenia wniosku. Uchwałą z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] postanowiła przedłużyć termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] czerwca 2021 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ponownie wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o przesłanie akt powołanego powyżej postępowania dyscyplinarnego oraz akt osobowych J. Z.. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2021 roku, Nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych stwierdziło, że Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dopuściła się z rażącym naruszeniem prawa bezczynności w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem J. Z. z dnia [...] czerwca 2020 roku w przedmiocie wpisu jej osoby na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] a w konsekwencji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2021 roku. W odpowiedzi na skargę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wpisu na listę radców prawnych określa art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.75) i przekroczenie tego terminu oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-5 k.p.a. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym - załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiocie wpisu na listę radców prawnych obowiązuje przepis szczególny art. 31 § 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.), zgodnie z którym uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. W ocenie Sądu, warunek pozwalający na wniesienie tej skargi został spełniony, bowiem wniesienie skargi poprzedzone było ponagleniem złożonym przez skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, J. Z. wystąpiła, pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. Pierwsze posiedzenie Zespołu ds. wpisów Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odbyło się dopiero dnia [...] lipca 2020 roku, a więc przez ponad miesiąc nie zostały podjęte żadne czynności w tej sprawie. Organ nie skorzystał w tym względzie z żadnych możliwości do podjęcia działania mimo, że był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od dnia złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych. W tym okresie miała więc - w kontekście dalszego przebiegu postępowania administracyjnego - bezczynność organu, przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w tej sprawie i jej definitywnego załatwienia. W następstwie kolejnych zdarzeń i czynności podjętych przez organ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2020 roku przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2020 roku. Po tym terminie żadne czynności w ramach postępowania o wpis na listę radców prawnych z wniosku J. Z. nie zostały podjęte do dnia [...] stycznia 2021 roku, kiedy to uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ponownie przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2021 roku. Po tej dacie ponownie nie zostały podjęte żadne czynności procesowe, a sprawa nie została załatwiona w przewidzianym w prawie terminie 30 dni. W tym okresie miała więc miejsce również bezczynność Organu, przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w sprawie zmierzających do jej definitywnego załatwienia. Dopiero dnia [...] maja 2021 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] podjęła uchwałę o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] czerwca 2021 roku. Po tym terminie sprawie również nie została załatwiona z uwagi na brak możliwości wglądu do akt osobowych skarżącej, jakie nie zostały przesłane przez organy prokuratury. Dopiero uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] lipca 2021 roku, nr [...] odmówiono J. Z. wpisu na listę radców. Postępowanie w sprawie zostało jednak zakończone i sprawa została merytorycznie zakończona. W rezultacie zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do załatwienia wniosku skarżącej J. Z. z dnia [...] czerwca 2020 roku (pkt I sentencji wyroku). W okolicznościach sprawy trafny okazał się jednak zarzut skargi co do bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2020 roku (pkt II sentencji wyroku). W tym względzie należy zwrócić uwagę, że bezczynność Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] została dostrzeżona również przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w uchwale z dnia [...] sierpnia 2021 roku, Nr [...] Organ niewątpliwie naruszył reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy bezczynność ta z pewnością była znacząca, a tym samym należało ją zakwalifikować jako rażąco naruszającą prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów (pkt III sentencji wyroku). Z uwagi na stwierdzenie bezczynności Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], nieuprawniony był sformułowany w skardze zarzut przewlekłości Organu w rozpoznaniu wniosku o wpisu na listę radców prawnych J. Z.. W tym względzie należy dostrzec, że radzie okręgowej izby radców prawnych przysługiwało prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych zgodnie z art. 24 ust 2c ustawy o radcach prawnych. W okoliczność niniejszej sprawy takie uprawnienie było jednak ograniczone z uwagi na brak należytej współpracy ze strony organów prokuratury. Zważywszy na powyższe okoliczności nie było podstaw do zasądzenia od Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Mając na względzie specyficzne uwarunkowania stwierdzonej bezczynności spowodowane również ograniczonymi możliwościami do skorzystania z przysługującego prawa wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych skarżącej należało stwierdzić brak potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W zakresie wskazanych tych trzech żądań - oddalono więc skargę (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składał się wpis od skargi w wysokości [...] zł (pkt V sentencji wyroku).