V SA/Wa 2435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent-stażysta - Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w R.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia ... stycznia 2021 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji oddala skargę. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedziba w R. Ś. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "Organ") nr POD.535.14.2019.MO.3 z 14 stycznia 2021 r. nakładająca na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 22.000 złotych z tytułu nieprzekazania, wbrew przepisom art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, na wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 10 października 2019 r., określonej w wezwaniu dokumentacji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z 10 października 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (dalej także: "WIF") działając na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Ś. O. I. A. w K., wszczął z urzędu postępowanie wobec Skarżącej oraz dopuścił Ś. O. I. A. w K. do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu postanowienia wskazał m.in., że przedmiotem postępowania jest uzasadnione podejrzenie naruszenia przez Skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 - 3 Prawa farmaceutycznego. W toku postępowania, pismem z 10 października 2019 r., znak: A.8522,3.99.2019, Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach działając na podstawie art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego wezwał Skarżącą do przekazania: 1. umowy bądź umów franczyzowych zawartych przez M.sp. z o.o. z siedzibą w R. Ś. (względnie poprzedniego zezwoleniobiorcę), będącą franczyzobiorcą, ze Spółką D. M. sp. z o.o. z siedzibą we W. (KRS; ...), bądź Spółką M.-P. sp. z o.o. z siedzibą we W. (KRS: ...), bądź Spółką B. C. P. sp. z o.o. z siedzibą we W. (KRS: ...) lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotyczącą: a) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w K., przy ul. ...., b) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w C., przy ..., c) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w C., przy ul. ..., d) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w B., przy ..., e) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w S., przy ..., f) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.'', zlokalizowanej w S. Ś., przy ul. ..., g) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "D. M.", zlokalizowanej w M., przy ..., h) prowadzenia apteki ogólnodostępnej o nazwie: "M.", zlokalizowanej w M., przy ul. ..., 2. umowy Spółki M. sp. z o.o. sp. k., - jako dokumentacji związanej z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą obejmującą prowadzenie wskazanych aptek. W wezwaniu Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach wyznaczył Skarżącej 3 - dniowy termin na przekazanie wskazanej dokumentacji pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawa farmaceutycznego, kary pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł. Wezwanie z 10 października 2019 r. zostało doręczone Spółce 14 października 2019 r. Pismem z tego samego dnia pełnomocnik Skarżącej odmówił przekazania dokumentacji wskazanej informując, że 1) M. sp. z o.o. sp. k. oraz spółki należące do grupy kapitałowej N., nie tworzą grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, z jakimikolwiek innymi podmiotami, co wprost wynika z powszechnie dostępnych danych w systemie KRS; 2) M. ani grupa kapitałowa N., nie przekraczają na terenie województwa śląskiego 1% ogółu aptek, co wynika z Rejestru Aptek prowadzonego przez Główny Inspektorat Farmaceutyczny. Wskazał także, że organem kompetentnym do prowadzenia postępowań w zakresie kontroli koncentracji jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. 21 listopada 2019 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach o wszczęcie postępowania m.in. wobec M.sp. z o.o. z siedzibą w R. Ś., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i art. 37at ust. 8 Prawo farmaceutycznego z tytułu nieprzekazania na wezwanie organu zezwalającego, w terminie przez niego wyznaczonym, dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. We wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej wskazano, że dokumentacja, do której przedstawienia wezwano Spółkę jest związana z prowadzoną działalnością reglamentowaną i jest niezbędna do celu ustalenia, czy zezwoleniobiorca spełnia bądź przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym zakresie, zaskarżoną obecnie decyzją z 14 stycznia 2021 r. GIF nałożył na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 22.000 złotych z tytułu nieprzekazania, wbrew przepisom art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, na wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 10 października 2019 r., określonej w wezwaniu dokumentacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 115 ust. 1 pkt 8, art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i 1b i art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944, ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), W motywach dokonał analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Uzasadniają wymiar orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej (22.000 zł) Organ wskazał, że Spółka: - nie przekazała żądanej dokumentacji dotyczącej prowadzenia 8 aptek ogólnodostępnych w okresie od 17 października 2019 r. do czasu wydania decyzji (14 stycznia 2021 r.); - do chwili obecnej nie podjęła działań zmierzających do wydania tej dokumentacji; - uprzednio Skarżąca nie była karana za naruszenie obowiązku przekazania dokumentacji; - waga naruszenia prawa nie jest znikoma. We wniesionej skardze na opisane rozstrzygnięcie Spółka zarzuciła decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 §1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy postępowanie było bezprzedmiotowe i obligowało organ do umorzenia postępowania w całości; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 127b ust. 1a w zw. z art. 37at ust. 8 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej wskutek naruszenia przez Stronę art. 37at ust. 8 ustawy - Prawo farmaceutyczne, podczas gdy przepis ten mówi o nieprzedłożeniu dokumentów w postępowaniu kontrolnym, a prowadzone przez Organ postępowanie nie miało takiego charakteru; 3) naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku wyraźnej podstawy prawnej do jej wydania, tym samym działanie organu wykraczało poza obowiązujące normy, a które to działanie polegało na żądaniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego przedłożenia dokumentów umowy franczyzy zawartej przez M. oraz umowy spółki M. w sytuacji gdy nie występuje wyraźny przepis uprawniający do żądania przez WIF przedmiotowych dokumentów; 4) naruszenie art. 37at ust. 8 w zw. z art. 108 ust. 1 i art. 109 ustawy – Prawo farmaceutyczne poprzez wystosowanie żądania w zakresie wykraczającym poza kompetencje Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie decyzji w całości, 2) uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a także decyzji Organu I instancji w zaskarżonym zakresie, 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podkreślił, że WIF nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez Skarżącą przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2) i 3) Prawa farmaceutycznego, co powinno było skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w toku postępowania głównego. Kompetencję do powadzenia postępowania antykoncentracyjnego posiada UOKIK a nie organy Inspekcji Farmaceutycznej, co oznacza że nie miały one uprawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i czym naruszono art. 7 Konstytucji. Obowiązek wydania dokumentów, wskazany w art. 37 at ust. 8, ciąży jedynie na podmiocie, wobec którego prowadzona jest inspekcja lub kontrola, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, nie dotyczy on też takich dokumentów jak umowa spółki czy umowa franczyzowa. Po wydaniu decyzji zezwalającej na prowadzenie apteki, organy nie mają kompetencji do kontroli koncentracji tych podmiotów, Przepisy antykoncentracyjne są sprzeczną z prawem do zrzeszania się wynikającym z art. 12 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest przez Sąd pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwana dalej "p.p.s.a.". Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada prawu. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w nich argumentacja jest wyczerpująca. Okoliczności faktyczne sprawy są przy tym co do zasady bezsporne. Przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej jest postanowienie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej. Zapadło ono w ramach postępowania głównego, przedmiotem którego jest uzasadnione podejrzenie naruszenia przez Skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 - 3 Prawa farmaceutycznego. Wbrew stanowisku Skarżącej istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2) i 3) Prawa farmaceutycznego. Skoro zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944, ze zm.) organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to w sposób oczywisty uprawnione są do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wskazane w w art. 99 ust. 3 pkt 2) i 3) Prawa farmaceutycznego. Oznacza to, że niezasadne jest stanowisko Skarżącej domagającej się umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowego z uwagi na nielegalność postępowania głównego. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniają charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni. Przepis art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego w swej treści jest co do zasady jasny i spójny. W sposób precyzyjny określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Stosując wykładnię językową art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego należy stwierdzić, że przepis ten - wbrew twierdzeniom Strony - nie zawiera nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Po pierwsze przemawia za tym systematyka omawianej jednostki redakcyjnej: ust. 8 art. 37 at został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli. Po wtóre zgodnie z art. 37at ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli. Racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli (jak utrzymuje Skarżąca), ale także poza nimi, także – jak w realiach niniejszej sprawy – w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Czyni to bezzasadnym zarzut drugi skargi. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego. W sposób oczywisty należą do nich umowa spółki czy umowy franczyzy jako związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Oznacza to, że nie ma usprawiedliwionych podstaw formułowany w skardze zarzut naruszenia zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Ponieważ Skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji (okoliczność bezsporna) naruszyła art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. Stosowne natomiast do treści art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego: "Karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.". Jednocześnie, zgodnie z art. 127b ust. 1b Prawa farmaceutycznego: "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1a, wymierza się w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł, uwzględniając okoliczności i zakres naruszenia przepisów ustawy oraz uprzednie naruszenie jej przepisów przez przedsiębiorcę". Skoro Prawo farmaceutyczne reguluje przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nie jest możliwe dodatkowe zastosowanie przy jej wymierzaniu przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ był w pełni uprawniony do stwierdzenia braku wystąpienia tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie. Uzasadniają wymiar orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej (22.000 zł) Organ zasadnie wskazał, że Spółka: - nie przekazała żądanej dokumentacji dotyczącej prowadzenia 8 aptek ogólnodostępnych w okresie od 17 października 2019 r. do czasu wydania decyzji (14 stycznia 2021 r.), a więc nie podjęła działań zmierzających do wydania tej dokumentacji; - uprzednio Skarżąca nie była karana za naruszenie obowiązku przekazania dokumentacji; - waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności miarkował wysokość wymierzonej kary w sposób, który Sąd uznaje za mieszczący się w granicach przyznanych Organowi kompetencji i wystarczająco uzasadniony. Organ dokonał w sposób prawidłowy ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.