II SA/Rz 732/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się w czasie epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 732/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył D. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za naruszenie czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Organ I instancji podał, że stan taki został ogłoszony z dniem [...] marca 2020 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.), w okresie stanu epidemii, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 1a ust. 4 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) oraz pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - danym środkiem lub pojazdem można przewozić, w tym samym czasie, nie więcej osób niż wynosi połowa miejsc siedzących. Na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji KPP organ ustalił, że w dniu [...] kwietnia 2020 r., o godzinie 6:07 w miejscowości T., w kierowanym przez D. K. autobusie marki [...] o nr rej. [...] znajdowało się 24 pasażerów, natomiast pojazd posiadał łącznie 29 miejsc siedzących. Liczba pasażerów przekroczyła zatem połowę ilości miejsc siedzących. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845). Mając zaś na uwadze określone art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, organ za zasadne uznał wymierzenie kary w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości – 5 000 zł. D. K. wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że autobus, który prowadził w dniu [...] kwietnia 2020 r., ma wydzielone pleksą miejsce kierowcy w taki sposób, że kierujący pojazdem nie miał możliwości weryfikacji ilości osób przebywających w autobusie. Odwołujący podał, że w dniu kontroli przewoził pasażerów do pracy w S., a wobec próśb części pasażerów i z obawy o utratę przez nich pracy, zdecydował przewieźć większą liczbę osób. Tym bardziej, że część z ich miała zakupione bilety miesięczne oraz maseczki i rękawiczki. Odwołujący podniósł, że zgodził pomóc się tym ludziom, gdyż nie mieli innego sposobu dotarcia do miejsc pracy, niemniej była to sytuacja jednorazowa. Niezależnie od powyższego odwołujący zarzucił organowi I instancji brak wzięcia pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy w aspekcie ustalenia wysokości kary pieniężnej. Podkreślił, że jego wygrodzenie za pracę wynosi równowartość kwoty najniższego wynagrodzenia, żona jest zatrudniona na 1/2 etatu, on sam był dotychczas niekarany, a sam przewóz większej ilości osób nie był podyktowany chęcią osiągnięcia zysku. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWIS podał, że odwołujący – jak wynika z treści złożonych przez niego wyjaśnień – miał świadomość naruszenia przepisu wyznaczającego określony sposób przemieszczania się. Godząc się na złamanie przepisów stworzył on warunki realnego zagrożenia zdrowia pasażerów oraz warunki potencjalnego szerszego rozprzestrzenienia się zakażenia wirusem Sars-Cov-2. Z uwagi na powyższe – stworzenie wysokiego ryzyka narażenia zdrowia i życia innych osób, brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1. § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że działanie skarżącego stanowiło naruszenie przepisów prawa skutkujące powstaniem po stronie organów obowiązku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 2. art. 189f k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że waga czynu, którego dopuścił się skarżący, nie jest znikoma, gdyż stworzył wysokie ryzyko narażenia zdrowia i życia innych osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Pierwotnie Sąd wyznaczył rozprawę w niniejszej sprawie, jednakże w związku z zaostrzającą się epidemią i zwiększającą się liczbą stwierdzonych zachorowań, zarządzeniem z dnia [...] października 2020 r., (na podstawie zarządzeń: Prezesa NSA nr 39 z 16 października 2020 r. oraz Prezesa WSA w Rzeszowie nr 22 z 19 października 2020 r.). Sąd, działając w celu ograniczenia zagrożenia zakażeniem wirusem COVID – 19 i uwzględniając potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie, odwołał wyznaczoną rozprawę i skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 365) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kwestionowaną decyzją inspektor sanitarny wymierzył D. K. karę pieniężną za naruszenie określonego w art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm. - "u.z.z.z") ograniczenia sposobu przemieszczania się. Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12 podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46a u.z.z.z. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Zgodnie natomiast z art. 46b u.z.z.z w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; Na podstawie tych przepisów (art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12) wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.). Zgodnie z jego § 18 ust. 1 pkt 2 w okresie , o którym mowa w § 2 ust. 1, tj. od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania, w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 1a ust. 4 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) oraz pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - danym środkiem lub pojazdem można przewozić, w tym samym czasie, nie więcej osób niż wynosi połowa miejsc siedzących. W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego, który to problem w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie u.z.z.z. dostrzegły sądy administracyjne orzekające w sprawach nałożonych kar w związku epidemią. Przypomnieć należy, z w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.z.z., wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), na mocy której m. in. dodane zostały do u.z.z.z. art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.). Wprowadzając jednak przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2, a stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, przepisy te zamieszczano w aktach rangi rozporządzeń, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w aktach niższej rangi niż ustawa. Kolejne ograniczenia i zakazy wprowadzane były przez Radę Ministrów, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z., bez zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jako jeden z pierwszych dostrzegł ten problem WSA w Opolu, który w wyroku z dnia 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20 trafnie podniósł, że tego rodzaju działania prawodawcy byłyby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.02.2001 r., sygn. akt P 2/00, z dnia 10.04.2001 r., sygn. akt U 7/00, z dnia 19.02.2002 r., sygn. akt U 3/01, z dnia 8.07.2003 r., sygn. akt P 10/02, z dnia 16.03.2004 r., sygn. akt K 22/03, z dnia 5.12.2007 r., sygn. akt K 36/06 ,z dnia 19.05.2009 r., sygn. akt K 47/07, z dnia 7.03.2012 r., sygn. akt K 3/10). Natomiast w rozporządzeniu mogą być zamieszczane tylko te unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a więc przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Analizując powyższe regulacje wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., stanowiące podstawę wymierzenia kary, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad. Zarówno bowiem w art. 46 ust. 4 pkt 1, jak i w art. 46b pkt 12 u.z.z.z. wskazano, że rozporządzenia wydane na podstawie 46a tej ustawy dotyczyć mogą jedynie: "czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się" lub "nakazania określonego sposobu przemieszczania się". Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się. W pierwszym przypadku przemieszczanie się po terytorium kraju jest wciąż możliwe, ograniczeniu podlega jedynie sposób, w jaki to przemieszczanie się może następować. Należy podkreślić, że także dalsze przepisy upoważnień ustawowych zawarte w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z.z., poza już wskazanymi, określające materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu nie zawierają norm prawnych odwołujących się do użytego w spornym rozporządzeniu (§ 18) określenia "przemieszczania się". Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w żadnym przepisie nie przewiduje możliwości wprowadzenia zakazu przemieszczania się, a zatem ta kwestia nie może podlegać regulacji w akcie wykonawczym do ustawy. Ponadto przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – muszą zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika natomiast, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu szereg zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z nich (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2012 r., sygn. akt K 12/11). Z pewnością konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a u.z.z.z., że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego". Takich wytycznych nie da się także wyprowadzić z zakresu przedmiotowego zawartego w art. 46b pkt 1 u.z.z.z. Z przepisu tego wynika jedynie, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Taka konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. przesądza zdaniem Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Podobny pogląd wyraził też WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23.09.2020 r., II SA/Go 331/20 oraz WSA w Opolu w powoływanym wyroku z dnia 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20. Sporne rozporządzenie RM narusza zarówno przepisy upoważniające do jego wydania, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie rozporządzenie nie wykonuje bowiem ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma. Żadne zaś względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. W swoim wyroku WSA w Opolu zauważył, że opisane w art. w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 52 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu i może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym Art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenia wolności poruszania się, wyboru miejsca zamieszkania i pobytu oraz swobodnego opuszczenia terytorium RP, powinien być interpretowany w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - jako generalną klauzulą limitacyjną w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z nim, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z dnia 12.01.2000 r., sygn. akt P11/98). Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że chociaż zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z art. 46 ust. 4 i 46b u.z.z.z. można uznać za uzasadnione, to jednak tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Gliwicach z 27.07.2020 r., III SA/Gl 319/20). W rozpoznawanej sprawie istotne jest również naruszenie przez organy podstawowych zasad postępowania dowodowego. Przypomnieć bowiem wypadnie, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "k.p.a." (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.). Ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie są jedynie takie, że w autobusie m-ki [...], którym odbywał się przejazd, znajdowało się 29 miejsc siedzących, co oznacza, że liczba pasażerów, jaka mogła nim podróżować, wyliczona zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wynosiła 15 osób. Tymczasem w autobusie znajdowało się 24 pasażerów. Należy przy tym dodać, że powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu o notatkę młodszego aspiranta W. M. z Komendy Powiatowej Policji, która została przekazana organowi I instancji. Organy inspekcji sanitarnej winne są w prowadzonych postępowaniach dochować standardów wynikających z przepisów k.p.a., w tym z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), który obliguje organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także z będących konkretyzacją wymienionej zasady art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., nakazujących w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie, a mogła być jedynie jednym z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., stad też jej wiarygodność musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opierając ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły wskazane powyżej przepisy k.p.a. W sprawie nie ustalono też wielu istotnych okoliczności dla przyjęcia odpowiedzialności administracyjnoprawnej skarżącego z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. – czy skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność przewozową, czy pracownikiem przedsiębiorcy, do kogo należy środek transportu, w którym przeprowadzono kontrolę, na jakiej zasadzie odbywał się przejazd. Również nie ustalono jaka jest sytuacja rodzinna, majątkowa, życiowa skarżącego, które to okoliczności mają znaczenie dla ustalenia warunków osobistych strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna i mają znaczenie dla ustalenia jej wysokości, co dodatkowo narusza art. art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu WSA z dnia 27.10. 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20,, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.10.2010 r., II SA/Bk 527/209). Z powyższych względów WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1 u.z.z.z. i w zw. z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP, jak również do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co obliguje Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.