III SA/Po 98/21

Dnia 10 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu N. A. i K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej orzeczenia o zwrocie kwoty dotacji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. A., zam. Ł. i K. O., zam. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji w łącznej kwocie [...]zł uchylił decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że od dnia [...] listopada 2017 r. do [...] lutego 2018 r. przeprowadzano kontrolę w Przedszkolu Publicznym "[...]" w L., a [...] marca 2018 r. sporządzono protokół z powyższej kontroli. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji orzekł o zwrocie dotacji w łącznej kwocie [...]zł. W ocenie organu I instancji wskazane wydatki w 2015, 2016 i 2017 r. zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien dokładnie ustalić czy i w jakiej części zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot dotacji. Organ ten powołał podstawy normatywne, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie m.in. art. 67; art. 252 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2109, poz. 869) jak również art. 5 (w różnych brzmieniach tego przepisu) art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. 2004, nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wskazując, że dotacja ma charakter podmiotowo – przedmiotowy. Organ odwoławczy dokonał następujących ustaleń, wskazując - w zakresie dotacji za 2015 rok – że organ I instancji zakwestionował kwotę [...]zł z uwagi na brak dowodu potwierdzającego dokonanie wydatku na tę kwotę. SKO stwierdziło, że zakwestionowanie tego wydatku było prawidłowe, jednakże organ ten zwrócił uwagę na niekonsekwencję wskazując, że w sentencji decyzji organu I instancji wskazano na zwrot dotacji za 2016 ( w wysokości [...] zł ) i za 2017 rok (w wysokości [...] zł), a z uzasadnienia decyzji wynikało, że obowiązek zwrotu dotyczy również kwoty w wysokości [...] zł za 2015 rok. Okoliczność ta, także w zakresie wysokości kwoty do zwrotu - zdaniem organu odwoławczego - powinna być wyjaśniona. Organ odwoławczy zakwestionował też wydatki poniesione przez stronę skarżącą w 2016 r. I tak: 1. kwotę w wysokości [...] zł – wskazując, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego wydatku. 2. kwotę pobraną przez organ prowadzący w wysokości [...] zł. SKO wskazało, że dotacja może być przeznaczona na wynagrodzenie dyrektora placówki, jednak należy odróżnić tę funkcję od funkcji organu prowadzącego. W 2016 r. z dotacji rozliczono kwotę [...]zł, na którą składały się comiesięczne wypłaty w wysokości [...] zł dla N. A. z tytułu pełnienia funkcji dyrektora finansowego. W 2017 r. dokonano rozliczenia z tytułu wynagrodzenia dla K. O. za pełnienie funkcji dyrektora finansowego. W badanym okresie w przedszkolu zatrudniony był dyrektor przedszkola, wicedyrektor i osoba zajmująca się sprawami administracyjnymi. Organ I instancji zbadał te okoliczności, jednak w ocenie organu II instancji należy odpowiednio uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Zakres uzupełniającego postępowania dotyczy m. in. o zbadania, czy skarżące faktycznie zajmowały się sprawami finansowymi przedszkola pełniąc funkcję dyrektorów do spraw finansowych. 3. kwotę zakupu wyposażenia książek i pomocy dydaktycznych – w wysokości [...] zł. Organ I instancji zakwestionował 3 faktury, ale organ II instancji wskazał, że kwota z tych faktur nie zgadza się z kwotą [...]zł. W ocenie SKO prawidłowo zakwestionowano kwotę [...]zł, albowiem mebli wykonanych przez S. K. – Usługi Stolarskie, uwidocznionych na przedłożonej przez stronę skarżącą na fakturze nie ma w przedszkolu. SKO nie podzieliło natomiast poglądu organu I instancji o konieczności nieuwzględnienia jako prawidłowo rozliczonych z dotacji kwoty [...]zł i [...] zł wynikających z dwóch innych badanych faktur. Faktury dotyczyły m. in. zakupu [...] sztuk kamizelek odblaskowych i wyrobów ze szkła i ceramiki na potrzeby przedszkolaków. Organ odwoławczy wskazał, ze ostatnią okoliczność potwierdziła również N. A., a pozostały materiał dowodowy nie podważa tych okoliczności. 4. wydatki eksploatacyjne z tytułu zakupu energii - w wysokości [...] zł. SKO stwierdziło, że odsetki uiszczone z tytułu nieterminowej zapłaty rachunków za energię elektryczną, wodę i gaz nie mogą zostać pokryte z dotacji. 5. remonty – w wysokości [...] zł, na tą kwotę składają się 2 faktury. Zdaniem organu I instancji jako remontu nie można uznać postawienia ściany, która podzieliła salę na dwie mniejsze. Zdaniem SKO można uznać za możliwe do rozliczenia z dotacji koszty dotyczące czynności wskazanych w fakturze nr [...] Nie było natomiast podstaw do rozliczenia z dotacji kosztów z faktury [...] albowiem została ona wystawiona na inny podmiot. Natomiast za 2017 rok organ zakwestionował następujące wydatki: 1. kwotę z tytułu remontu, a dotyczącą czynności wskazanych w fakturze nr [...] Organ odwoławczy wskazał, że fakturę tę rozliczono w roku 2017 po raz drugi. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 2. kwoty wypłacone na rzecz organu prowadzącego – w wysokości [...] zł. W tym zakresie SKO powołało się na argumentację zawartą w pkt 2 dotyczącym rozliczenia dotacji za 2016 rok. 3. umorzenie środków trwałych – w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 4. odsetki za zwłokę w zapłacie - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 5. układanie jadłospisu - w wysokości [...] zł. 6. ćwiczenia gimnastyczne, rytmikę, taniec – w wysokości [...] zł. 7. zajęcia z języka angielskiego - w wysokości [...] zł. 8. blok animacji zimowych - w wysokości [...] zł. W zakresie powyższych wydatków i przeanalizowanych faktur SKO stwierdziło, że organ I instancji przedwcześnie stwierdził, iż świadczenia uwidocznione na tych fakturach nie były rzeczywiście wykonywane. Zdaniem SKO należy uzupełnić postępowanie dowodowe m. in. o przesłuchanie rodziców dzieci. Organ I instancji przyjął wyjaśnienia od kilku wybranych rodziców, ale nie wyklucza to możliwości przesłuchania także innych rodziców. 9. prezenty na kwotę - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 10. kampania reklamowa w radiu – - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 11. dopłata do dzierżawy –- w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 12. brak zapłaty – w wysokości [...] zł SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 13. kwota omyłkowo ujęta w rozliczeniu - w wysokości [...] zł. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie. 14. usługi remontowe - w wysokości [...] zł. SKO wskazało, że wydatki remontowe dotyczące naprawy dachu należy zaliczyć do wydatków, które mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej. Ostatecznie SKO uznało zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem w sprawie należało uzupełnić materiał dowodowy. Organ I instancji oparł się jedynie na wynikach czynności kontrolnych, ale postępowanie kontrolne nie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym. Ponadto decyzja organu I instancji nie spełniała w ocenie SKO wymogów z art. 107 § 3 kpa. W sprzeciwie od powyższej decyzji SKO w L. zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania. Wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu II instancji. Zdaniem stron organ II instancji nie wskazał całego zakresu ustaleń faktycznych, które winny być poczynione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się bezzasadny. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwanej dalej ustawa nowelizującą, która zmieniła również treść ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wprowadzając m.in. nową instytucję procesową, uregulowaną w rozdziale 3a, zatytułowanym "Sprzeciw od decyzji", obejmującym art. 64a-64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Ustawa ta reguluje także kwestie intertemporalne. Art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeszcze raz należy zaakcentować, że sprzeciw jest skierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i w tym zakresie podlega ocenie sądu. Nie jest to natomiast środek prawny służący do dokonania kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wynikających np. z art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na tak ograniczony zakres kontroli dokonywanej przez sąd, sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrola w ramach sprzeciwu ma bowiem charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, czyli odmiennie niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W świetle powyższego, w niniejszym postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, przedmiotem oceny Sądu nie mogły być kwestie materialnoprawne. W świetle powołanego już wcześniej art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zakwestionowanej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania komentowanego przepisu jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (tj. w zakresie dowodowym - art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zakresie elementów składowych decyzji - art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Zostały one szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy jednoznacznie, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że prowadzący przedszkole zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego wykazać zarówno (a) fakt poniesienia wydatku, jak i (b) uzasadnienie jego poniesienia, a to wszystko z perspektywy przepisów ustawy. Wskazane zostały przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym, którego wyniki będą szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji i ich analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy - w płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego. Są to m.in. dowody na okoliczność, czy skarżące faktycznie zajmowały się sprawami finansowymi przedszkola pełniąc funkcję dyrektorów do spraw finansowych czy też dowody na okoliczność układania jadłospisu; ćwiczeń gimnastycznych; rytmiki, tańca; zajęć z języka angielskiego czy też bloku animacji zimowych. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Należy zwrócić uwagę na charakter i przedmiot postępowania adminiostracyjnego, którym jest zwrot dotacji. Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji także dla ponownej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, z perspektywy przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Uchybienie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że dopiero prawidłowe i pełne – z perspektywy procesowej - postępowanie dowodowe, ustalające w sposób prawidłowy stan faktyczny może stanowić podstawę do zastosowania aktu subsumcji, tj. zakwalifikowania danego stanu faktycznego do określonej, materialnej normy prawnej. Zdaniem WSA przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego może przyczynić się do kompleksowego - pod kątem dowodowym – postępowania organu i wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Temu celowi służy przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, m.in. w zakresie wyżej wymienionych wydatków. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.