I SA/Wa 2389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Łukasz Trochym Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie wystosowania pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: odrzucić skargę. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako "skarżący") pismem z [...] października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") polegającą na wystąpieniu pismem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. o zwrot kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od [...] lutego 2019 r. do [...] marca 2019 r. na rzecz T. P. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzji z [...] maja 2007 r. przyznającą T. P. zasiłek pielęgnacyjny, w związku z przyznanym jej dodatkiem pielęgnacyjnym. Prezydent zauważył, odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie do niewydania w sprawie decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach, że wydanie takiej decyzji, a w konsekwencji decyzji żądającej zwrotu tych świadczeń, narażałoby stronę na dodatkowe obciążenia finansowe wynikające z odsetek od nienależnie pobranego świadczenia. Z uwagi na powyższe ustawodawca wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych art. 16 ust. 7, dający możliwość wystąpienia bezpośrednio do instytucji, która wypłaciła zdublowane świadczenie, bez obciążania T. P. dodatkowymi kosztami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Artykuł 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja SYEGO podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Sądu, w takim zakresie kognicji sądów administracyjnych nie mieści się czynność organu polegająca na wystąpieniu do Zakładu Ubezpieczeń o zwrot (poprzez potrącenie ze świadczenia pobieranego z ZUS) kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od [...] lutego 2019 r. do [...] marca 2019 r. na rzecz T. P. Wskazane pismo nie jest bowiem aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest ono aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołane w tym przepisie czynności cechują się bowiem tym, że mimo, że nie stanowią decyzji lub postanowienia mają one charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą one więc dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa i mieć charakter władczy. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy bowiem tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności. Kwestionowane przez skarżącego pismo wystosowane zostało na podstawie art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134). Zgodnie z ww. przepisami zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Zauważyć jednak należy, że dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jej przedmiot, nie zaś tryb, w jakim organ wystosował ww. pismo. Z cytowanych wyżej przepisów wyraźnie wynika natomiast, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Z kolei co do zasady sądem właściwym rzeczowo do rozpatrywania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sąd powszechny. W myśl bowiem art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tego Kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z kolei kompetencje sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył do spraw określonych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia by zaskarżona przez skarżącego czynność podlegała kognicji sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że zaskarżona czynność organu (tj. wystąpienie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dokonanie zwrotu wypłaconej kwoty), była konsekwencją otrzymania w dniu [...] kwietnia 2019 r. od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji o tym, że T. P. od [...] lutego 2019 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny oraz wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] maja 2007 r. przyznającej T. P. zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji Prezydent jedynie poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych o konieczności potrącenia z pobieranego z ZUS świadczenia, świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł. Samo zaś potrącenie następuje z mocy prawa, tj. na mocy art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zatem świadczenie, z którego potrącona ma zostać kwota pobranego zasiłku pielęgnacyjnego należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zaś sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), to tym samym wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu. Zwrócić również należy uwagę na okoliczność, że ust. 7 i 8 dodano do art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. 1302). W uzasadnieniu do rządowego projektu ww. ustawy (Druk nr 3584) wskazano, że "zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu)". W tej sytuacji nie sposób pominąć, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, potrącenie dokonywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy rentowe następuje z mocy prawa, nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej. Wskazany przepis, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania takiego potrącenia. Obowiązek ten jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę tzw. zasady pomocniczości, w świetle której świadczenia z pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego (vide m.in. wyrok NSA z 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1942/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1281/17, czy wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Podobna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której pismo (czynność) Prezydenta z [...] kwietnia 2019 r. miało na celu jedynie poinformowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o konieczności dokonania zwrotu kwoty [...] zł, zaś samo potrącenie następuje z mocy prawa, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że kwestia wypłaty emerytury o kwotę pomniejszoną o wypłacony uprawnionemu zasiłek pielęgnacyjny, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tak zakreślony przedmiot postępowania nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i 2a P.p.s.a. oraz brak przepisów szczególnych, które przewidują sądową kontrolę zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Wobec tego czynność (pismo) Prezydenta polegająca na wystąpieniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot kwoty [...] zł nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w powołanym wyżej art. 3 P.p.s.a., a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego względu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. ----------------------- 6