III OSK 10/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 747/21 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 747/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303 z późn. zm. – dalej: "u.r.ś.u.") - odmówił przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS uznał, że wszystkie wymienione w art. 3 u.r.ś.u. przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania - jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - nie jest zdefiniowane w ww. ustawie. W celu ustalenia tego kryterium należy więc posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 zł brutto (1025,00 zł netto). Prezes ZUS zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż dochód skarżącej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 u.r.ś.u., wynosi 1.111,79 zł netto, na który składa się emerytura w wysokości 755,43 zł netto oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 356,36 zł netto. Dochód ten jest więc wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. W ocenie Prezesa ZUS wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Na tej podstawie Prezes ZUS stwierdził, że nie można twierdzić, iż skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do WSA na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że urodziła i wychowała ośmioro dzieci. Pomimo obowiązków związanych z dziećmi świadczyła pracę oraz prowadziła gospodarstwo rolne. W ocenie skarżącej zasłużyła na otrzymanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Dodała także, że gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu, lecz - wręcz przeciwnie - generuje same koszty. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. stanowiącego, że świadczenie może być przyznane w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Dokonując wykładni zwrotu "dochód zapewniający środki utrzymania", WSA odniósł się do celu omawianej ustawy, zaprezentowanego przez ustawodawcę w przepisie art. 1 ust. 2, którym jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. WSA uznał więc, że świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). WSA stwierdził, że okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. WSA wyjaśnił, że przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, koniecznym jest więc odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy wnioskodawcy. WSA wskazał, że za trafnością i racjonalnością powyższej wykładni celowościowej, przemawia także wykładnia literalna. Ustawodawca w omawianym przepisie (art. 3 ust. 3 u.r.ś.u.) posłużył się bowiem czasem dokonanym - "dochód zapewniający". Przepisu tego nie sformułował zaś w formie otwartego pytania - "dochód mogący zapewnić". To więc także w ocenie WSA, świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. WSA zwrócił przy tym uwagę, iż w u.r.ś.u. brak jest regulacji analogicznej do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), dotyczącej ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Omawiana ustawa w zakresie nieuregulowanym odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej, świadczenie uzupełniające dla rodziców nie posiada bowiem charakteru socjalnego. Brak jest zatem podstawy prawnej do stosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Omawiając natomiast drugie z niedookreślonych w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. sformułowań, tj. niezbędnych środków utrzymania, WSA zgodził się z Prezesem ZUS, że określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Odkodowując ww. sformułowanie, nie należy więc odnosić się do subiektywnych odczuć i potrzeb wnioskodawcy, a do okoliczności o charakterze możliwie najbardziej obiektywnym. Stąd też uzasadnionym jest powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury. Skoro bowiem Państwo ustalając najniższą emeryturę uznało, że wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Prezes ZUS w sposób nieuprawniony dokonał ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego skarżącej, posługując się metodą ustalania dochodu z 1 ha przeliczeniowego. W konsekwencji organ błędne ustalił stan faktyczny, tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej, co doprowadziło do błędnej odmowy przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem na normę art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. Prezes ZUS wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 9 i ust. 6 pkt 4 i 5 u.r.ś.u., art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 504 z późn. zm.), art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, iż stosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajduje umocowania prawnego; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") przez: nierozpoznanie istoty sporu, stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania wysokości dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, niewskazanie innego sposobu wyliczenia dochodu strony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Wskazując na powyższe Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ZUS wskazał, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonej decyzji była właścicielką gruntów o łącznej pow. 1,157 ha przeliczeniowego. Posiadanie własności gospodarstwa rolnego wywołuje skutki prawne w postaci uznania, że właściciel osiąga z tego tytułu dochód. Dla wykonania ustawy przyjęto metodę ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy o pomocy społecznej (rodzajowo zbliżonej do najniższej emerytury) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem Prezesa ZUS jest to najbardziej obiektywny i korzystny dla strony sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji i na dzień sporządzenia skargi kasacyjnej dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosił 308 zł. W przypadku skarżącej dochód ustalony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego wynosi więc 356,36 zł (1,157 ha x 308 zł). Po zsumowaniu łączny dochód na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynosił 1.111,79 zł netto i przekraczał kwotę netto 1025,00 zł najniższej emerytury. Nie został zatem spełniony warunek u.r.ś.u. Prezes ZUS nie zgodził się z WSA, że w sposób nieuprawniony zastosował ww. rozporządzenie Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. i w konsekwencji błędnie ustalił rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej. Ocena sytuacji materialnej strony w oparciu o wysokość najniższej emerytury jest obiektywnie uzasadniona i znajduje tu zastosowanie ustawa o pomocy społecznej. Jednocześnie WSA nie wskazał innego sposobu wyliczenia dochodu osoby posiadającej gospodarstwo rolne. Wykonując wyrok należałoby pominąć dochód z gospodarstwa rolnego, co skutkowałoby ustaleniem pomniejszonego dochodu, naruszając w ten sposób przepis ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., pomimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. Sformułowane w niej zarzuty pogrupowano w tzw. "zbitki" wielu przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować tak znacznej liczby przepisów - jak w niniejszym przypadku - bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie rozwinięto i nie podano, w jaki sposób doszło do zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń konkretnych przepisów wymienionych w podniesionych zarzutach kasacyjnych. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez WSA ocena materialnoprawna, dotycząca sposobu ustalania dochodu skarżącej, a konkretnie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego. Systemowym celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci – art. 1 ust. 2 u.r.ś.u. Okolicznością istotną, determinującą skuteczność wniosku o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest więc niedostatek będący następstwem wychowywania dzieci. Prawodawca spozytywizował ten wymóg w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. zastrzegając, że jednym z warunków uzyskania rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest brak posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przyjętą na gruncie przepisów u.r.ś.u. regułą jest, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. W celu ustalenia sytuacji majątkowej i materialnej wnioskodawcy załącza on do wniosku oświadczenie – między innymi - o: posiadaniu lub nieposiadaniu ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz o pobieraniu lub o niepobieraniu emerytury lub renty; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodu z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia innej działalności zarobkowej; posiadaniu lub nieposiadaniu gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni tego gospodarstwa; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu innych dochodów; – art. 4 ust. 4 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 7 do pkt 11 u.r.ś.u. Odnotować przy tym należy, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się dochody z gospodarstwa rolnego – art. 2 pkt 2 tiret dwudzieste czwarte u.r.ś.u. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 6 pkt 5 i ust. 8 u.r.ś.u. dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie oświadczenia złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie uregulował trybu ustalania osiąganego przez wnioskodawcę dochodu z gospodarstwa rolnego. Tryb ten został jednoznacznie określony w powołanych przepisach u.r.ś.u. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości ustalania dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej – art. 8 ust. 4 pkt 6 i ust. 9, jest prawidłowe. Stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków. Na gruncie niniejszej sprawy taka luka nie zachodzi, albowiem ustawodawca w przepisach u.r.ś.u. jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości – art. 6 ust. 4 u.r.ś.u. Zastrzec jednak należy, iż ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej. Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania. Z wyłożonych przyczyn skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie rozważono podstaw prawnych, w oparciu o które organ powinien ustalić dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, stąd zagadnienie to zostało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.