III OSK 7683/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 439/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz [...] z siedzibą w W. 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 439/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2/ stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. W niniejszej sprawie [...] zwróciła się do Ministra Cyfryzacji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci analizy dotyczącej kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815) z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów z zakresu 470-790 MHz do zakresu 470-694 MHz, sporządzonej na zlecenie Ministra Cyfryzacji przez Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie w całości; alternatywnie w przypadku uznania przez organ, że Analiza zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, udostępnienie Analizy w wersji niezawierającej tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi pismem z 3 lutego 2021 r. organ poinformował, że powstała konieczność wszczęcia postępowania i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a w kolejnym piśmie, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Powołując się na poglądy prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych organ stwierdził, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są podstawą do uzyskiwania informacji we własnej sprawie. Sąd I instancji uznając, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku zobowiązał go do dokonania czynności. WSA wyjaśnił, że sam ustawodawca przesądził, że analiza dotycząca kosztów migracji o którą wystąpiła strona skarżąca, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) ma charakter informacji publicznej. Okoliczność, że Prezes UKE wydaje zgodnie z art. 18 ust. 4 ww. ustawy decyzje w sprawie obniżenia opłaty, biorąc pod uwagę m.in. koszty wykazane w analizie o której mowa w ust. 3 nie zmienia tego, że Analiza ta stanowi dokument, którego organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Charakteru tej Analizy nie zmienia fakt wykorzystania w toku ewentualnych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE jako dokumentu w sprawie publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Cyfryzacji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815) przez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przesądza on, że określona nim analiza dotycząca kosztów migracji związanych z wykonaniem decyzji Parlamentu Europejskiego i rady 2017/899 z 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii sporządzona przez ministra właściwego do spraw informatyzacji stanowi informację publiczną, co z ww. przepisu nie wynika; - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że objęta wnioskiem [...] z 20 stycznia 2021 r. analiza dotycząca kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów z zakresu 470-790 MHz do zakresu 470-694 MHz sporządzona na zlecenie Ministra Cyfryzacji przez Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy wraz z ewentualnymi uzupełnieniami stanowi informację publiczną podczas, gdy analiza ta taką informacją nie jest, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ powinien udzielić tej informacji w trybie u.d.i.p. bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź w przypadku jej nieposiadania wyjaśnić tego powody; 2/ przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym zaniechano wyjaśnienia przyjętego poglądu, że ustawodawca sam przesądził, że analiza z art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) ma charakter informacji publicznej; - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ pozostaje w bezczynności, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie, pomimo braku ku temu przesłanek, ponieważ organ odpowiedział na wniosek skarżącej. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.d.i.p. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się kwestii poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ przede wszystkim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana analiza dotycząca kosztów migracji, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) stanowi informację publiczną. W pierwszej kolejności podkreślić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Prawo do informacji publicznej jest przy tym zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają jedynie dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (tak np. NSA w wyrokach z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12 i z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17) Jednak kwalifikacja żądanego dokumentu jak wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze regulację zawartą w art. 18 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) zgodnie z którą minister właściwy do spraw informatyzacji sporządzi analizę dotyczącą kosztów migracji związanych z wykonaniem decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/899 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii, z podziałem na koszty związane z migracją poszczególnych podmiotów z zakresu 470-790 MHz do zakresu 470-694 MHz - podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że rzeczona analiza mieści się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej albowiem dotyczy problematyki działalności podmiotu do którego złożono wniosek oraz dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym. Stanowi ona opracowanie przygotowane na zlecenie organu władzy publicznej, jest dokumentem z którego będzie korzystał Minister przy realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych a dane w niej zawarte dotyczą kosztów zmiany częstotliwości zajmowanych przez nadawców telewizyjnych w ramach tzw. refarmingu, tj. przejścia z zakresu 470-790 MHz na zakres 470-694 MHz. Słusznie też Sąd I instancji stwierdził, że charakteru wnioskowanej analizy jako informacji publicznej nie zmienia fakt, że wykazane w niej koszty brane są pod uwagę przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach niezasadne są powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobnie zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu, w sytuacji, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano jego oceny, oraz zawarto rozważania dotyczące zarówno wykładni art. 18 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju (...) przez pryzmat definicji informacji publicznej oraz bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku będącego przedmiotem sprawy. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto prawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Orzekający w niniejszej sprawie WSA w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi oraz wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że organ pozostaje bezczynny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. skład orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że przede wszystkim za pomocą tak skonstruowanego zarzutu nie można skutecznie zwalczać stanowiska Sądu stwierdzającego bezczynność organu. Niezależnie od tego, że w zakresie stwierdzenia bezczynności i jej charakteru WSA nie stosował art. 151 p.p.s.a., lecz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., to normy zawarte w tego rodzaju przepisach określają kompetencje sądu w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Wymogu tego w postawionym zarzucie nie spełniono. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.