II SAB/Ol 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność spółki A. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od spółki A. na rzecz M. W. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 19 maja 2021 r. M.W. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji "[...]" (dalej: "spółka", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, przez przesłanie w formie e-mail informacji: 1) ilu radców prawnych lub adwokatów prowadzi obecnie obsługę prawną spółki na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych, mających za przedmiot świadczenie na rzecz spółki obsługi prawnej, w tym reprezentację przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej, 2) kiedy te osoby podjęły zatrudnienie, zawarły umowę o obsługę prawną, 3) jaki jest wymiar czasu pracy i wynagrodzenie brutto z dodatkami każdego z radców prawnych lub adwokatów prowadzących obsługę prawną spółki na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych, 4) przesłanie w formie e-mail skanów umów o pracę i umów cywilnoprawnych na obsługę prawną spółki, 5) czy spółka zawierała dodatkowo umowy cywilnoprawne na obsługę prawną w indywidualnych sprawach o okresie ostatnich dwóch lat i jeżeli tak, to w jakich? W złożonej 8 czerwca 2021 r. skardze skarżąca zarzuciła, że organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. Wniosła o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 19 maja 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; umożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem orzeczenia w sprawie (niezależnie od trybu) sporządzenie i złożenia repliki na odpowiedź na skargę, jeśli z treści odpowiedzi na skargę wynikać będzie, że organ skargi nie uzna; zasądzenie od podmiotu obowiązanego zwrotu kosztów postępowania: w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1.077 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, wpisu od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 597 zł. W dniu 10 czerwca 2021 r. spółka udzieliła skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, podając: liczbę radców prawnych, datę zawarcia umowy na obsługę prawną, wysokość wynagrodzenia brutto z dodatkami za miesiące od maja do listopada 2021 r. Wyjaśniono ponadto, że wymiar czasu pracy pełnomocnika wynika z załączonej umowy oraz że w okresie ostatnich dwóch lat spółka zawarła dodatkową umowę cywilnoprawną w indywidualnej sprawie o zapłatę. Do odpowiedzi załączono skan umowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nieobciążanie organu kosztami postępowania. Spółka wskazała, że 10 czerwca 2021 r. udostępniła skarżącej żądaną informację publiczną. Wyjaśniła, że 19 maja 2021 r., z innymi mailami wpłynął na skrzynkę elektroniczną wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Pracownik udzielił na nie odpowiedzi, pomijając przedmiotowym wniosek. Pracownik organu był przy tym przekonany, że już udzielił odpowiedzi na przesłaną wiadomość i uznał sprawę za załatwioną. Po ustaleniu 7 czerwca 2021 r., że wnioskowana informacja jednak nie została udostępniona, wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku przez uwierzytelnienie kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym ePUAP, pozostając w błędnym przeświadczeniu o zasadności wezwania. Jednakże, gdy tylko wpłynęła skarga na bezczynność, organ niezwłocznie udzielił skarżącej odpowiedzi we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał ponadto, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż organ nie tylko udzielił informacji niezwłocznie, po wypłynięciu skargi, ale również jedynie po 8 dniach od upływu terminu. Stwierdził też, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż jest to dodatkowy środek dyscyplinująco- represyjny, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku - Miejskie Wodociągi i Kanalizacja "[...]"- jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała strona skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie zwrotu "w szczególności" w tym przepisie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z treścią ww. przepisu udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że spółka powinna była załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 19 maja 2021 r. ustała 10 czerwca 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez udzielenie żądanej informacji publicznej i udostępnienie skanu umowy. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do jej udzielenia. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, wyłącznie w wyniku omyłkowego zaniechania pracownika, skarżącej nie udostępniono żądanej informacji publicznej w terminie. Jeszcze przed wniesieniem skargi organ podjął, błędne wprawdzie, działanie w celu rozpoznania wniosku, zaś odpowiedź została przekazana niezwłocznie po otrzymaniu przez spółkę skargi. Nie można więc zarzucić, że spółka uchylała się od udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z wyżej wskazanych powodów (charakter bezczynności) nie wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie III wyroku. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym i opłatę od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.