VII SA/Wa 888/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę 1. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota Mieszkaniowa") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") nr [...] z [...] lutego 2021 r. znak: [...] wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w następującym stanie faktycznym sprawy. 2. Dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") Nr [...], w której nakazano, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "p.b") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez: 1) naprawę sklepień i spękań ścian nośnych piwnic, 2) naprawę spękań ścian (w tym nadproży) w pomieszczeniach mieszkalnych, w tym spękania ściany w lokalu nr [...] w części głównej budynku, 3) wypełnienie ubytku (pęknięcia ściany zewnętrznej) na całej wysokości byłej pracowni artysty-rzeźbiarza K. T. (w granicach lokalu nr [...] w oficynie tylnej), 4) zasypanie wykopu w piwnicy przy ścianie podłużnej od strony bramy wjazdowej, 5) wymianę stolarki okiennej i balkonowej oraz okien piwniczych, 6) wymianę i naprawę stopnic marmurowych oraz podstopnic klatki schodowej, 7) remont tynków i wymianę balustrad na klatkach schodowych, 8) wymianę instalacji gazowej, 9) remont elewacji budynku (renowacje cokołów, odnowienie płyt i balustrad z piaskowca i zabezpieczenie przed wpływem czynników atmosferycznych), 10) remont nawierzchni podwórka i opaski z uzupełnieniem opaski od strony posesji [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w punkcie 3, natomiast pozostałe roboty budowlane nakazano wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna. Wspólnota Mieszkaniowa nie zastosowała się w całości do obowiązków wskazanych w powyższej decyzji. W związku z czym organ wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Dnia [...] października 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Pismem z [...] września 2020 r. zostało wydane upomnienie nr [...], natomiast [...] października 2020 r. przedstawiciel organu przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został w całości wykonany. Pismem z [...] października 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, że wykonane zostały punkty 1-4 decyzji oraz zobowiązała się do podjęcia realizacji pozostałej jej części. 3. Po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych w ww. piśmie PINB wydał postanowienie nr [...] z [...] grudnia 2020 r., mocą którego na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w zw. z art. 17 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: "u.p.e.a.") oddalił w całości zarzuty skarżącej. 4. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2021 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. 5. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2021 r. [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 p.b. po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie [...] Nr [...] z [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie oddalenia w całości zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne. [...]WINB podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ podkreślił, że decyzja PINB nr [...] jest ostateczna i wykonalna, w związku z czym podlega wykonaniu w całości. Zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne. Wspólnota nie wykonała obowiązku w całości ale także uchyla się od jego wykonania pomimo wymagalności. [...]WINB podkreślił, że ani częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jak i zamiar jego wykonania nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ nie dostrzegł także nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w danej sprawie. 6. Skarżąca pismem z 29 marca 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w nim naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy, jak twierdzi skarżąca, uzasadnione było umorzenie postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była podstawą objęcia egzekucją obowiązku, który w części został wykonany, a w pozostałej części jest w trakcie wykonywania, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; c) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie protokołu PINB z [...] października 2020 r. - o oględzinach nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] - zgodnie z treścią którego, obowiązki wynikające z pkt 1-4 decyzji PINB z [...]stycznia 2017 r. zostały wykonane; d) art. 7, art. 8, art 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewnikliwe zbadanie okoliczności sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do władzy publicznej, skutkujące wyciągnięciem niewłaściwych wniosków, że Wspólnota Mieszkaniowa jako adresat decyzji, odmawiała jej wykonania oraz uchylała się od nałożonych przez organ obowiązków, w sytuacji gdy Wspólnota Mieszkaniowa wykonała część obowiązków nakazanych decyzją PINB z dnia [...]stycznia 2017 r., oraz podjęła działania zmierzające do wywiązania się z pozostałych nakazów wskazanych w treści decyzji, co zostało udowodnione i znajduje swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a które to naruszenie doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ergo miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, e) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 36 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710; dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a. poprzez uznanie, że obowiązki określone decyzją PINB nie zostały wykonane w sytuacji, gdy do ich wykonania niezbędna była zgoda [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na roboty budowlane wobec faktu, że budynek jest objęty wpisem do rejestru zabytków, przy czym czynności w powyższym zakresie zostały podjęte przez Wspólnotę, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; f) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 117 ust. 2 lub/i art. 108 ust. 1 lub 2 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...]grudnia 2020 r. oraz w wyniku powyższego narażenie członków zarządu Wspólnoty na odpowiedzialność karną wynikającą z u.o.z. W uzasadnieniu Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że wykonała obowiązki określone w punktach 1-4 decyzji PINB. Skarżąca podkreśliła, że jej działania od momentu stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, są nakierowane na poprawę jego stanu technicznego. Wskazała także, że podejmuje wszelkie niezbędne w tym kierunku działania, takie jak uzyskanie niezbędnych pozwoleń i zezwoleń, czynności zmierzające do uzyskania niezbędnych środków na przeprowadzenie remontów. W celu prawidłowego wykonania nakazu PINB, zleciła wykonanie dodatkowej ekspertyzy stanu technicznego całego budynku oraz diagnostykę metodą GPR stropów kamienicy. Skarżąca podkreśliła także, że wykonywanie obowiązków wskazanych w decyzji PINB nie polega wyłącznie na wykonywaniu faktycznych robót budowlanych, ale również na przygotowaniu wymaganej prawem dokumentacji w celu zgodnego z prawem wykonania powyższych obowiązków. Podkreśliła, że nieruchomość przy ul. [...] w W. objęta nakazem PINB jest wpisana do rejestru zabytków, a tym samym wszelkie czynności podejmowane w ramach remontu wymagają zatwierdzenia przez odpowiedniego konserwatora zabytków, tj. uzyskania odpowiednich pozwoleń lub zezwoleń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istotą sprawy jest cena zgodności z prawem postanowienia [...]WINB z [...]lutego 2021 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie oddalenia w całości zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...]stycznia 2017 r., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. poprzez wskazane konkretne działania. 2. Ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy: - PINB decyzją z [...]stycznia 2017 r., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.; - kamienica położona przy ul. [...] w W. została wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...]maja 1988 r., pod numerem [...]; - w związku z niewykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wskazanego w decyzji, PINB wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego; - [...] października 2020 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne; - [...]października 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] (doręczony Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu [...]października 2020 r.); - pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na częściowe wykonanie obowiązku oraz zamiar podjęcia się przez Wspólnotę realizacji jego pozostałej części; - postanowieniem z [...]grudnia 2020 r. PINB oddalił w całości w/w zarzuty a [...]WINB postanowieniem z [...]lutego 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. 3. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 622/21). W ocenie Sądu, zasadnie organy analizując treść wniesionych zarzutów przyporządkowały je przesłance określonej w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. (tj. wygaśnięciu obowiązku w całości albo w części) i prawidłowo uznano, że zarzut wygaśnięcia w części egzekwowanego obowiązku podnoszony przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć trzeba, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Natomiast adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych prawem środków. Wobec niewykonania obowiązku organ był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanych obowiązku nią nałożonego. Podkreślić również należy, że kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18). Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB Nr IOT/5/2017 - to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Z akt sprawy wynika zatem, że wskazana decyzja PINB jest ostateczna i wykonalna wobec czego podlega wykonaniu w całości. W niniejszej sprawie nie zapadło również rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej w części, w której nie została ona wykonana we wskazanym terminie. W związku z tym zasadnie organy uznały, że nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności całego obowiązku nałożonego wskazaną decyzją PINB. Skoro zatem w niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości (a jak twierdzi sama Wspólnota – jedynie w części), nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym i wymagalnym – to organy w sposób prawidłowy podjęły czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB Nr [...]. Fakt jedynie częściowego wykonania wskazanych w decyzji PINB obowiązków (pkt 1-4) jest podkreślany również w skardze do sądu administracyjnego (s. 4). Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy, że pozostała część wskazanych obowiązków "pozostaje w trakcie wykonania" lub będzie w przyszłości (po uzyskaniu ewentualnych zgód, dokumentów) wykonana. W dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć nie można było bowiem mówić o "wykonaniu" wskazanych w decyzji PINB obowiązków "w całości". Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę na to, że w toku całego postępowania administracyjnego poprzedzającego przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, Wspólnota Mieszkaniowa nie zwróciła się do organów o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Należy zgodzić się zatem z organem egzekucyjnym, iż podmiot zobowiązany (Wspólnota Mieszkaniowa) nie tylko nie wykonał obowiązku w całości w terminie wskazanym w egzekwowanej decyzji, ale faktycznie uchyla się od jego wykonania pomimo bezspornej wymagalności. Podejmowanie bliżej nieokreślonych "działań" o których mowa w skardze (np. przygotowywanie wymaganej dokumentacji) nie oznacza jednak wykonania "w całości" precyzyjnie wskazanych decyzją PINB obowiązków. W ocenie Sądu, zarówno częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jak i "zamiar jego wykonania" nie mogą stanowić przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzona jest zgodnie z u.p.e.a. a zarzuty wskazane w skardze nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Organy w rozstrzygnięciach w sposób wyczerpujący przedstawiły stanowisko w omawianej sprawie. Powyższe ma odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym i odpowiednio argumentowanym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji trafnie odmówiły uwzględnienia zarzutów strony skarżącej. Ustalenia organów obu instancji znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy i wyciągnięte na jego podstawie wnioski Sąd uznał za prawidłowe. 5. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych postanowień. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.