II SA/Bd 597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku E. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych usytuowanych na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania E. R. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, organ I instancji ustalił, że w tym obszarze nie występuje żadna funkcja produkcyjno-usługowa, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi oraz infrastruktura techniczna (Główny Punkt Zasilania). Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie tworzyło ładu przestrzennego i nie spełni zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). W jego ocenie projektowana zabudowa wchodzi w kolizję z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Jak podkreśliło SKO, istotne znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma zakres planowanej działalności. Skarżąca planuje mianowicie budowę [...] budynków wolnostojących produkcyjno-handlowych. Biorąc pod uwagę, że na ulicy [...] znajduje się [...] budynków mieszkalnych, wprowadzenie takiej funkcji, w ocenie Kolegium, spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego i będzie sprzeczne z obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wskazało Kolegium, nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] dla budowy kolejnych [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych. SKO zwróciło również uwagę, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi [...], co daje możliwość zabudowy powierzchni [...] m2 przedmiotowej działki, a skarżący planują zabudowę łącznie [...] m2 ([...]m2 x 5). Również w zakresie szerokości elewacji frontowej organ stwierdził, że planowana szerokość elewacji [...] m znacząco odbiega od średniej wartości tego parametrów w obszarze analizowanym wynoszącego [...] m (uwzględniając dopuszczalną przepisem tolerancję 20% - [...] m). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 9 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. R. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisów: - art. 138 § 2 k.pa. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie, że w poprzednio wydanej decyzji w niniejszej sprawie Kolegium wskazało organowi pierwszej instancji precyzyjne wytyczne co do ponownego procedowania oraz okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę, a organ I instancji te wytyczne zignorował; - art. 7 k.p.a., art. 77 k.pa. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału sprawy i brak prawidłowego zakwalifikowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; - art. 107 § 3 k.pa. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy jest ona wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w szczególności w uznaniu, że w obszarze analizowanym musi znajdować się rodzaj zabudowy tożsamy z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., Nr 293 ze zm.)- dalej jako "u.p.z.p". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mając na względnie, że w niniejszej sprawie dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości [...] m w każdą stronę od granic działki objętej terenem inwestycji uwzględniając, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi [...]. Jak wskazały organy obu instancji, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjno-usługowej, mogąca stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi oraz infrastruktura techniczna (Główny Punkt Zasilania). Kwestionując ocenę organów obu instancji co do braku kontynuacji funkcji przez planowane zamierzenie skarżący zwracał uwagę, że celem inwestycji jest wypełnienie luki w tej części miasta poprzez zapewnienie mieszkańcom dostępności usług o nieuciążliwym charakterze dla zabudowy mieszkaniowej. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że dla oceny, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji wystarczy, by nowa zabudowa nie kolidowała z istniejąca na obszarze zabudowanym. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazać należy, że przy badaniu, czy planowane zamierzenie można uznać za mające funkcję uzupełniającą w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, należy brać pod uwagę wszelkie cechy i parametry planowanego przedsięwzięcia, a nie tylko wskazywaną funkcję nowej zabudowy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działalność usługowa czy nawet usługowo-produkcyjna może harmonizować z zabudową mieszkaniową, o ile planowane zamierzenie swym rozmiarem nie będzie dominować nad istniejącą zabudowa mieszkaniową. Jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium, skarżąca planuje budowę 5 budynków wolnostojących produkcyjno-handlowych. Dodatkowo każdy z tych budynków będzie swą powierzchnią zabudowy przewyższał powierzchnie zabudowy nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne. Istotną okolicznością, na którą trafnie zwrócił uwagę organ I instancji jest również to, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kolejnych [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe zamierzenie z uwagi na swoje rozmiary wchodzi w kolizję z funkcją mieszkalną istniejącą w obszarze analizowanym. Nie ma przy tym znaczenia deklaracja strony skarżącej, że w planowanych budynkach wolnostojących prowadzona będzie jedynie działalność gospodarcza nieuciążliwa, jak: gabinety lekarskie, kancelarie prawnicze, siedziby firm informatycznych, małe firmy usługowo-handlowe. Wskazać należy bowiem, że potraktowanie tego typu inwestycji jako stanowiącej uzupełnienie funkcji mieszkaniowej prowadziłoby w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda bowiem następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie. Poza brakiem kontynuacji funkcji planowane zamierzenie nie kontynuuje również wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Z ustaleń organu wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi [...], co daje możliwość zabudowy [...] m2 przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca planuje natomiast realizację inwestycji o powierzchnia zabudowy wynoszącej łącznie [...] m2, czyli o intensywniejszej zabudowie niż występująca w obszarze analizowanym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odkodowało znaczenie normatywne powyższego unormowania, czemu dało wyraz w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące pominięcia przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu rozstrzygnięcia wytycznych i wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] 2020 r. W ocenie Sądu organ I instancji, zgodnie z zaleceniami Kolegium, w sposób poprawny dokonał ponownej analizy funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czego wyrazem jest treść wydanej przez niego decyzji z dnia [...] 2020 r., uzupełnionej o dodatkową argumentację przemawiającą za uznaniem, że planowane zamierzenie nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium został ustalony w sposób niewadliwy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jasno i rzeczowo, a przy tym z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Poczynione przez organ ustalenia nie mogły stanowić również podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.