II SA/Kr 681/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 5 maja 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 24 lipca 2020 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie: "Budowa budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ewid. [...]) z uwagi na jego bezprzedmiotowość" – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Alicja i P. B. pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wskazali m.in., iż: "Na działce sąsiedniej (nr [...]) zlokalizowany jest dom, który w części wybudowany został na należącej do nas działce. Obiekt ten wybudowano w takiej formie bez naszej zgody. (...) Mamy prawo przypuszczać, że budynek na działce nr [...] został wybudowany jako samowola budowlana". PINB w M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie: "Budowa budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ewid. [...])" Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, w zakresie zbadania legalności przedmiotowego obiektu budowlanego, nie doprowadziło do pozyskania stosownej dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę tego budynku. W ocenie organu, z faktu niezachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wyprowadzić wniosku, że budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tej przyczyny organ nadzoru budowlanego uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył je. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. B. wskazał m.in., że: "Organ nadzoru budowlanego I instancji zupełnie pominął kluczowe dla sprawy ustalenie okoliczności co do charakteru i zakresu robót w budynku [...] ocenę ich skutku dla budynku [...] w kontekście zaistniałych szkód w tym budynku oraz przyczyn wystąpienia usterek określonych jednoznacznie w ekspertyzie technicznej(...). W niniejszym postępowaniu istotne uchybienia po stronie organu I instancji spowodowały wydanie decyzji umarzającej postępowanie z zupełnym pominięciem koniecznych do zastosowania przesłanek trybu naprawczego uregulowanego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., a także art. 66 Pr. bud. Intencją skarżącego w postępowaniach wszczętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nie było wszak zbadanie, czy obiekty [...] dysponują pozwoleniem na budowę, lecz weryfikacja stanu technicznego obiektu [...] ze skutkiem dla budynku [...] Organ II instancji w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 5 maja 2021 r. stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie: "Budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ewid. gr [...])" jest bezprzedmiotowe z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, określonego we wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r. Ustalono bowiem, że przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w M. został wybudowany pomiędzy 1978-1987 r., a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, budowa ww. budynku mieszkalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie dysponuje aktualny właściciel. Okoliczność ta jednak nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy budynek stanowi samowolę budowlaną. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane, nie ustanawiała obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych w sposób, jaki na dzień dzisiejszy określa go art. 63 ww. ustawy prawo budowalne. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przed PINB w M. prowadzone było postępowanie znak: [...] w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M., os. [...] (działka nr ewid. gr. [...]), ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego stropu nad pomieszczeniem garażu od strony północno - wschodniej budynku. W dniu 27 lutego 2019 r. PINB w M. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą nakazał A. B. i P. B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego określonej części/elementu obiektu budowlanego - stropu (...) [...] W decyzji z dnia 10 października 2019 r., znak: [...], MWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w M., [...] – A. B. oraz P. B. – usunięcie stanu zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie odpowiednich doraźnych, skutecznych podpór – zabezpieczeń stropu nad pomieszczeniem garażu oraz wszystkich współpracujących ścian przedmiotowego budynku mieszkalnego. W konkluzji swoich rozważań, organ odwoławczy uznał, że przedmiotem sprawy, której granice zostały wyznaczone zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB, była weryfikacja zasadności umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie: "Budowa budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ewid. gr [...])" z uwagi na jego bezprzedmiotowość. MWINB nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. P. B. zaskarżył powyższą decyzję MWINB w K. z dnia 5 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. w szczególności: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak prawidłowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań; 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak stanowiska organu w zakresie dokumentów oraz żądań dowodowych; 3) art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z pominięciem żądania strony; 4) art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do zakończenia postępowania bez wydania decyzji orzekającej co do istoty; zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – poprzez wadliwe oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie, podczas gdy nie poddano weryfikacji legalności robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w trybie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 2) art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw do wydania decyzji obejmującej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym usytuowanym na działce nr [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...] pozostawało w ścisłym związku z równoległym postępowaniem prowadzonym z wniosku P. B. i A. B., którym organ objął budynek na działce sąsiedniej nr [...] (Os. [...] w M.). W ocenie skarżącego, uzasadnienie decyzji MWINB w K. wskazuje na uniknięcie zajęcia się sprawą w ramach przysługujących organowi kompetencji. Skarżący podkreślił, że istota problemu – zgłaszana w dołączonej dokumentacji sporządzonej przez osoby dysponujące wiedzą specjalną – dotycząca negatywnego wpływu i konkretnych szkód w budynku skarżącego wywołanych robotami budowlanymi w sąsiednim budynku – w ogóle nie została przez organy zweryfikowana. Nie uczyniono tego zarówno w postępowaniu zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją organu odwoławczego, decyzją I instancji o umorzeniu postępowania, jak również w równolegle prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...]. Pomimo upływu pięciu lat umorzono obydwa postępowania z uwagi na brak możliwości stwierdzenia nielegalności w rozumieniu samowoli budowlanej (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z 103 Prawa budowlanego z 1994 r.), natomiast kluczowe dla sprawy zagadnienie zostało jednak pominięte, a wręcz przemilczane przez organy nadzoru budowlanego, co stanowi rażące nie prawa procesowego. Skarżący jako właściciel budynku i w istocie osoba pokrzywdzona nielegalną ingerencją sąsiada domagał się rzetelnego przeprowadzenia postępowania w celu usunięcia szkód powstałych w związku z bezprawnymi działaniami względem jego budynku. Organy jednak zignorowały stanowisko skarżącego formułowane w toku postępowania (również w odwołaniu) i nie zbadały istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Istota sprawy dotyczy tego, czy zasadnie organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. os. [...] (działka nr ewid. [...]), uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego – co wynika z wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w tej spawie z dnia 5 grudnia 2016 r. – przedmiotowy budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę). Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe skłoniło jednakże organ administracyjny do wniosku, że pomimo braku dokumentacji budowlanej, nie można domniemywać samowoli budowlanej, a zatem postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany w M. os. [...] na działce ew. nr [...] został wybudowany w pomiędzy 1978-1987 r.; budynek ten bezpośrednio graniczy z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w M. os. [...] (dz. ew. nr [...]), którego współwłaścicielem jest skarżący. W odniesieniu do budynku na działce ew. nr [...] wydano decyzję o umorzeniu postępowania co do jego legalności (decyzja zaskarżona). W odniesieniu do budynku na działce ew. nr [...] wydano zaś dwie decyzje: 1) niejako analogiczną do decyzji zaskarżonej decyzję o umorzeniu postępowania co do jego legalności (decyzja PINB nr [...] z dnia 24 lipca 2020 r., znak [...]); 2) w odrębnym postępowaniu, tj. w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku (art. 66 pr.bud.) – decyzję o nakazie usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie określonych robót (decyzja MWINB Nr [...] z dnia 10 października 2019 r., znak [...]). Wymienione tu decyzje co do budynku na działce ew. nr [...] znajdują się w aktach sprawy niniejszej (jako "załącznik do sprawy znak: [...]"). W ocenie Sądu – jak już wyższej znaczono – organy trafnie przyjęły, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania co do legalności budynku na działce ew. nr [...] (innymi słowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że budynek ten został wybudowany w ramach samowoli) – a zatem nie ma "sprawy samowoli budowlanej". Postępowanie w tak rozumianej sprawie zostało zatem prawidłowo umorzone. Skarżący obecnie zdaje się nie tyle kwestionować legalność budynku na działce sąsiedniej, tj. na działce nr [...] (wszak z tego punktu widzenia analogiczny status ma również budynek skarżącego i również w odniesieniu doń zapadła analogiczna decyzja o umorzeniu postępowania) – ile wskazywać na potrzebę nałożenia także na jego właściciela określonych obowiązków na podstawie różnych przepisów prawa budowlanego. Argumentacja skarżącego w założeniu wykracza zatem poza zakres rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją – argumentacja skarżącego, abstrahując od jej zasadności, wskazuje na potencjalne istnienie innej sprawy administracyjnej, dotyczącej budynku na działce ew. nr [...], która – zdaniem skarżącego – powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta (skarżący w szczególności wskazuje na sprawę przewidzianą w art. 50-51 pr.bud. tudzież sprawę przewidzianą w art. 66 pr.bud.). Jest to kwestia zasadności ewentualnego wszczęcia innego postępowania i ewentualnego wydania innej decyzji, która pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia oceny decyzji zaskarżonej. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. ani powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach prawa procesowego i materialnego. Art. 105 § 1 k.p.a. został prawidłowo zastosowany. Nie został naruszony przepis art. 107 § 3 k.p.a.; uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.