III SA/Po 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020, poz. 2052, dalej: p.g.k.) po rozpatrzeniu zażalenia E. B. (dalej: skarżący) na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] odmawiające skarżącemu wydania uwierzytelnionego odpisu postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika [...] listopada 2020r. wystąpił do Starosty [...] z żądaniem wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii – duplikatu) postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. dotyczących przyjęcia wyników prac geodezyjnych wykonywanej przez [...] mgr inż. D. T.. Skarżący podał, że jego żądanie jest uzasadnione jego ważnym interesem, którego z oczywistych względów nie trzeba tłumaczyć, gdyż jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę (tu: właściciela nieruchomości podlegającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków) uwierzytelnionych dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Skarżący dodał, że jako strona chce zapoznać się z dokumentami, gdyż geodeta D. T. nigdy mu ich nie ujawnił i je zniszczył. Starosta [...] odmawiając skarżącemu wydania żądanych dokumentów w postanowieniu z [...] grudnia 2020r. wyjaśnił, że stroną postępowania zakończonego wydaniem żądanych postanowień był wyłącznie wykonawca pracy geodezyjnej i to on może żądać wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, w sytuacji, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony, natomiast zleceniodawca pracy geodezyjnej nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 k.p.a. uprawnienia takiego nie posiada. W zażaleniu skarżący wskazując na treść art. 74 § 2 k.p.a. wniósł o uchylenie w/w postanowienia Starosty [...]. Podał, że wadliwa jest ocena, że skarżący nie jest stroną. Swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej pracami geodezyjnymi. Jest oczywistym, że właściciel nieruchomości ma prawo wiedzieć, jakie względem nieruchomości zapadły ustalenia. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ II instancji wyjaśnił, że żądane kopie dokumentów dotyczą postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w związku ze zgłoszoną [...] września 2017r. w Starostwie Powiatowym w [...] pracą geodezyjną, zarejestrowaną pod identyfikatorem zgłoszenia prac nr [...] Wykonawcą tych prac była firma [...], a zgłoszonym celem prac była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków. Operat techniczny z wykonanych prac nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze względu na negatywny protokół weryfikacji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. nr [...] odmówił wykonawcy prac geodezyjnych wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia prac nr [...] Natomiast Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ powołując treść art. 12 b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu na datę zgłoszenia i wykonania prac podał, że postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno – techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni. Zdaniem organu sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Z tego wynika także, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uwzględniając treść art. 73 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. organ stwierdził, że jedyną stroną postępowania w sprawie o przyjęcie lub odmowie przyjęcia operatu technicznego z wykonywanych prac geodezyjnych do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego jest wykonawca tych prac. Dlatego też, w rozpatrywanej sprawie zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych może żądać wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione jego ważnym interesem. Zatem skarżący jako właściciel nieruchomości lub zleceniodawca prac geodezyjnych nie jest stroną w omawianym postępowaniu i nie jest uprawniony do otrzymania żądanych dokumentów. W terminowo wniesionej skardze skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...].01.2021r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2020r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania (wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł, kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł). Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w aspekcie art. 73 § 2 k.p.a. i art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. poprzez wadliwe uznanie, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu aktualizację (zmianę) danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] w [...] interes prawny ma wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych, a nie posiada legitymacji procesowej strony właściciel nieruchomości objętej pracami geodezyjnymi. W uzasadnieniu skarżący podał, że ocena organów, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania zakończonego żądanymi postanowieniami, jest wadliwa. Geodeta nigdy skarżącemu nie ujawnił tych dokumentów a skarżący jako właściciel nieruchomości ma prawo wiedzieć jakie względem jego nieruchomości zapadły ustalenia, tj. dlaczego Starosta odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia wyników pracy geodezyjnej o numerze ewidencyjnym [...] Ważny interes strony wynika z potrzeby posiadania przez właściciela nieruchomości uwierzytelnionych dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skargi za bezzasadne z uwagi na fakt, że w ocenie organu skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem żądanych postanowień. Przedmiotowa sprawa na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 121 p.p.s.a została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji czy postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarżący jako właściciel nieruchomości ( działka nr [...]) w [...] wystąpił dnia [...]11 2020r. o wydanie z akt uwierzytelnionego odpisu (kopii – duplikatu) postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2018r. i postanowienia znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia wyników prac geodezyjnych wykonywanej przez [...] Skarżący podał, że żądanie jego uzasadnia ważny interes jako właściciela nieruchomości, który uwierzytelnione dokumenty może wykorzystać w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. W skardze wyjaśnił, że chce zapoznać się z dokumentami gdyż geodeta D. T. nigdy ich nie ujawnił i jak poinformował skarżącego – zniszczył je. Skarżący twierdził, że jako właściciel nieruchomości winien wiedzieć z jakich przyczyn Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wyników prac geodezyjnych. Swoje stanowisko opierał na treści art. 74 § 2 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. , art. 73 § 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Rację miał organ wskazując, że stroną postępowania zakończonego żądanymi postanowieniami był wyłącznie wykonawca usług geodezyjnych. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania tych postanowień art. 12 b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b (pkt 1) oraz dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie (pkt 2). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów (art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.k) i kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 pkt 2 p.g.k). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 p.g.k). Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 p.g.k). W myśl art. 12b ust. 6 ww. ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 p.g.k). Postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk., z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17, lex nr 2299581). W ramach tej procedury organ przyjmuje opracowania do zasobu czynnością materialno-techniczną albo odmawia ich przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a., co wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Skoro skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przysługuje mu prawo domagania się odpisu tych dokumentów. Uregulowania art. 73 i 74 k.p.a. ustanawiają zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo ich przeglądania i otrzymywania odpisów służy stronie. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania wnioskowanych postanowień jako podmiotowi występującymi na prawach strony, co okazało się z w/w przyczyn nieuzasadnione. Należy wskazać, że wszelkie inne osoby niebędące uczestnikami postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych. Przy czym nie jest rolą organu ani sądu poszukiwanie podstawy prawnej do zgłoszenia żądania o wydanie odpisu dokumentów w sytuacji, gdy strona wyraźnie upatruje źródła swojego prawa w byciu stroną postępowania, tu: właścicielem gruntu znajdującego się w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący powoływał się również na przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., zgodnie z którym "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania". Przepis ten nie stanowi podstawy do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów wnioskowanych w niniejszej sprawie dokumentów, wskazuje bowiem tylko, kto jest wykazywany w ewidencji gruntów i podmiotów. W ustawie p.g.i k. znajduje się przepis wskazujący na jawność danych zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 2 p.g.k.) i obowiązek udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków m.in. właścicielom nieruchomości (art. 24 ust.5 pkt 1 p.g.k.). Dostęp do znajdujących się tam dokumentów obejmuje jednakże tylko te, które są podstawą dokonania wpisów a nie te, które odmawiają wszczęcia postępowania, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. (art. 24 ust. 3, 4, 5 pkt 3 p.g.k.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącego w tym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącego wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 199 k.p.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie stanowi o tym, by w przypadku oddalenia skargi stronę skarżącą obciążać kosztami postępowania ponad te, które poniosła w związku z jej udziałem w sprawie. Z tych względów w wyroku nie zawarto postanowienia o kosztach postępowania.