III SA/Po 648/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. (dalej: "strona") złożonego od decyzji z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Przy piśmie z [...] stycznia 2021 r.– nawiązując do pisma Zakładu z [...] grudnia 2020 r. informującego o braku możliwości znalezienia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., który złożony został do skrzynki ZUS [...] – strona przekazała wniosek o zwolnienie z prośbą o jego rozpatrzenie. Zakład decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówił stornie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres marzec-maj 2020 r. W uzasadnieniu organ rentowy powołał się na art. 31zq ust 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") stwierdzając, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie zaewidencjonowano wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za rozpatrywany okres. W związku z tym stronie prawo do rzeczonego zwolnienia w ocenie organu nie przysługuje. Zakład, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, powtórzył dotychczasowe stanowisko. W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 31zp ust. 1 pkt 1 oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, przez błędne przyjęcie, że po sprawdzeniu posiadanych rejestrów, z uwagi na nie potwierdzenie wpływu wniosku o zwolnienie z opłacania składek, odmówiono skarżącemu zwolnienia z opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r., 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez błędną wykładnię polegającą na tym, że organ błędnie uznał, że materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonej treści. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek złożono za pośrednictwem osoby trzeciej do wystawionej przez urzędem urny podawczej. Miało to miejsce w warunkach związanych z ograniczeniami w poruszaniu się, jak i ograniczeniami dostępności usług pocztowych. Skorzystanie z urny miało być jednoznaczne ze złożeniem dokumentu w biurze podawczym i opierało się na zasadzie podwyższonego kredytu zaufania. Pomimo to, Zakład nie odnotował w swoich rejestrach faktu złożenia wniosku. W ocenie skarżącego fakt wprowadzenia możliwości składania wniosków bez możliwości uzyskania potwierdzenia ich złożenia, powinien odebrać możliwość wyciągania negatywnych dla petenta skutków związanych z nieudowodnieniem złożenia wniosku. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ rentowy wskazał, że skarżący podnosi, iż wniosek o zwolnienie został złożony w kwietniu 2020 r. w skrzynce podawczej w Inspektoracie Zakładu w Środzie Wlkp., jednak po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie potwierdzono, aby we wskazanym okresie taki wniosek został faktycznie złożony. Pismem procesowym z [...] maja 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym W piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. Zakład przychylił się do ostatnio podanego wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z mającym w tym względzie zastosowanie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w rzeczonym trybie, a Zakład nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przewidziane w tym przepisie przesłanki. Jak przewiduje przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od ujętej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2021 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja z [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W art. 31zo tej ustawy przewidziano podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, w tym osób prowadzących pozarolniczą działalność, opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (ust. 2-2a). W art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 przewidziano, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do 30 czerwca 2020 r. – w przypadku składek należnych za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Istota sporu do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy występując z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. skarżący dochował powyżej wskazanego terminu, to jest czy wniosek ten przekazany został do Zakładu do 30 czerwca 2020 r. Skarżący utrzymuje bowiem, że wniosek ten złożony został do urny podawczej wystawionej przed urzędem, co nie spotyka się z akceptacją ze strony Zakładu. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że prezentowane w powyższym zakresie przez Zakład stanowisko jest niekonsekwentne i samo w sobie nie świadczy jednoznacznie o niedochowaniu przez skarżącego terminu z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji wydanej w I instancji, organ rentowy stwierdził jedynie, że wniosek skarżącego w wyznaczonym terminie nie został zaewidencjonowany. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że niezaewidencjonowanie wniosku nie jest równoznaczne z tym, że wniosek nie został do organu złożony, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy wydania wobec skarżącego decyzji odmownej. Na gruncie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 istotne znaczenie ma wyłącznie czynność wnioskodawcy polegająca na przekazaniu wniosku do Zakładu, przez co o zachowaniu przewidzianego tam terminu nie mogą już przesądzać czynności organu, jakie podejmuje on wobec tak złożonego wniosku, w tym okoliczność jego zaewidencjonowania albo niezaewidencjonowania przez organ. Tymczasem dopiero w odpowiedzi na skargę Zakład stwierdził, że wniosek skarżącego nie został złożony wskazując, że na okoliczność tę przeprowadzone miało być postępowanie wyjaśniające. Wskazać trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Naruszenie przywołanych przepisów postępowania w kontrolowanej sprawie nie tylko sprowadza się do wykazanej na wstępie do niniejszych rozważań niejednoznaczności stanowiska Zakładu. Organ rentowy nie wyjaśnił także w żaden sposób z jakich przyczyn nie dał wiary skarżącemu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożony został w kwietniu 2020 r. do skrzynki podawczej, jaka wystawiona była przed urzędem. Obciążając skarżącego obowiązkiem wykazania, że wniosek został złożył organ nie wyjaśnił, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników miał on w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ wyjaśnień tych nie uwzględnił. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 2 K.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 K.p.a. stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie Zakład nie wyjaśnił przyczyn nie uwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania wniosków do pojemników i sam nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącego np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości a nie zostało wyjaśnione w jaki realny sposób skarżący miałby wykazać, że dokumenty do pojemnika złożył. Organ rentowy powinien przy tym uwzględnić podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że złożenie wniosku odbyć miało się za pośrednictwem osoby trzeciej i w razie wątpliwości osobę tę przesłuchać. W sytuacji natomiast, gdyby nie było możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia, czy przesłuchania pośrednika, z którego pomocy skarżący korzystał, nie wziął też pod uwagę, że ze względu na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika skarżący nie miał w ogóle możliwości uzyskania potwierdzenia ich złożenia od organu. Organ rentowy nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie obu decyzji. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania – tut. Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z przywołanych powyżej przepisów obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tych przepisów w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu twierdzenia nie pozwalają bowiem na ustalenie, że wniosek nie został w imieniu skarżącego złożony w terminie do skrzynki wystawionej przed siedzibą organu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, organ rozważy celowość odebrania od skarżącego oświadczenia o złożeniu wniosku, przesłuchania pośrednika, z którego pomocy skarżący skorzystał składając wniosek, a także weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 organ rentowy zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, aczkolwiek obowiązywał już na moment wydania zaskarżonej decyzji, to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491).