I OSK 1051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 223/20 odrzucającego skargę J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2020 r., sygn. [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 223/20, odrzucił skargę J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2020 r., sygn. [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżący złożył w/w skargę na bezczynność, zaś z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], organ rozpatrzył odwołanie skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji – powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 – wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania poprzez wydanie ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Podkreślił także, że zasadniczym celem skargi na bezczynność administracji publicznej jest doprowadzenie do stanu usunięcia bezczynności, natomiast tylko wtórnym celem jest uzyskanie prejudykatu w celu odszkodowawczym. Zatem Sąd stwierdził, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy, względnie – z ostrożności procesowej – o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie do art. 187 § 1 p.p.s.a., z uwagi na wyłaniające się w niniejszej sprawie zagadnienie prawne budzące uzasadnione wątpliwości, wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy oraz przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, następującego zagadnienia prawnego: Czy datą zakończenia postępowania administracyjnego jest: a) data nadania właściwego rozstrzygnięcia administracyjnego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego – w rozumieniu art. 39 K.p.a., czy też: b) data doręczenia stronie (pełnomocnikowi procesowemu) właściwego rozstrzygnięcia administracyjnego? Zgodnie z art. 187 § 3 p.p.s.a., w sytuacji odroczenia sprawy rozpoznania sprawy, celem przedstawienia powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiono o przejęcie przez tenże siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy do rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 w związku z art. 132 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi; 2) art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez odmowę wdania się w spór sądowy (odmowę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego), a przez to niedostateczne wyjaśnienia sprawy, wynikające z błędnego przyjęcia, że skarga na bezczynność została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego; 3) art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez odmowę rozpoznania wniosku z dnia 1 października 2020 r. o orzeczenie wymierzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. – grzywny z uwagi na zlekceważenie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania; 4) art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 p.p.s.a., poprzez: a) błędne uznanie, iż z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają powszechną moc obowiązującą, w sytuacji gdy przepis ten określa sytuację, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego i reguluje sytuację podjęcia ponownej uchwały w danym zakresie, b) błędne uznanie, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają powszechną moc obowiązującą, w sytuacji gdy z art. 187 § 2 p.p.s.a. expressis verbis reguluje zakres związania tego rodzaju orzeczeń jedynie w odniesieniu do sprawy, w której dana uchwała została podjęta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano m.in., że błędne jest przekonanie Sądu, iż skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Podano, że wszczynająca przedmiotowe postępowanie skarga na bezczynność została złożona w dniu 4 sierpnia 2020 r., zaś decyzja organu administracji publicznej została doręczona pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dzień po jej nadaniu, tj. w dniu 5 sierpnia 2020 r. Tego samego dnia skarga na bezczynność została również doręczona do organu. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – skarga nie została złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w momencie złożenia skargi na bezczynność decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie została doręczona do strony (jej pełnomocnika), to nie można mówić o zakończeniu tegoż postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji obowiązany był pochylić się nad wnioskiem skarżącego z dnia 1 października 2020 r., w którym wniósł on o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Zaznaczono, że wniosek ten nie tylko był szczegółowo uzasadniony, ale został również złożony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że rozpoznanie wniosku, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., pozostaje niezależne od postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, aczkolwiek wniosek ten składany jest w związku z tymże postępowaniem. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z ostatniego akapitu uzasadnienia zaskarżanego postanowienia WSA wynika, iż sąd uznał, że na podstawie art. 296 § 1 p.p.s.a., uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie twierdzenie to jest nie tylko całkowicie błędne, ale też niezgodne z literalną wykładnią powyższego przepisu. Podkreślono ponadto, że wykorzystanie podczas orzekania tez zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest możliwe jedynie w sytuacji tożsamych stanów faktycznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala natomiast na wykorzystanie w nim uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19, gdyż skarga na bezczynność nie została wniesiona po zakończeniu postępowania. Odnośnie wniosku o przedstawienie pytania prawnego do składu siedmiu sędziów NSA wskazano, że jego rozstrzygnięcie jest kluczowe nie tylko ze względu na niniejsze postępowanie, ale również z uwagi na wątpliwości prawne jakie mogą – w zakresie rozpoznania skarg na bezczynność – pojawić się w przyszłości, co pozostaje szczególnie istotne z uwagi na treść uchwały NSA o sygn. akt II OPS 5/19. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił stanowisko przyjęte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, bo rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). Należy podkreślić, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona już załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, na którą powoływał się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu i który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela. Raz jeszcze wskazać należy, że w w/w uchwale wskazano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. - w kontekście uchwały 7 sędziów NSA II OPS 5/19 - brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pominięcia faktu, że złożenie skargi na bezczynność nastąpiło przed doręczeniem skarżącym decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., należy wskazać, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego sensu art. 110 K.p.a. Podkreślić należy, że celem art. 110 K.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Należy w pełni podzielić poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z powyższego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony np. wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 K.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Zatem przyjąć należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał, jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Należy więc podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji, o czym była już mowa powyżej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że w dniu składania skargi na bezczynność (4 sierpnia 2020 r.) istniała już decyzja wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2020 r., zatem organ ten na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, na co słusznie wskazał Sąd I instancji odrzucając tę skargę. Stan bezczynności bada się bowiem na dzień złożenia skargi, a taki stan na dzień złożenia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie występował. Odnosząc się do kwestii związania uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów, należy wskazać, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale. Nie można zatem pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych, rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska. Co do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, należy wskazać, że w skardze na bezczynność nie składał on takiego wniosku, lecz wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu. Natomiast wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt został zawarty w oddzielnym piśmie skarżącego z dnia 1 października 2020 r., zaś w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji rozpoznawał skargę na bezczynność złożoną w dniu 4 sierpnia 2020 r. Zatem i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione, a zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz poczynione wyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.