I OSK 351/22

Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Po 627/20 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 627/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na skutek skargi G. W. i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] (błędnie wskazany przez Sąd Wojewódzki jako "[...]") wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia 31 marca 2020 r. o nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność G. W., położonej w gminie [...] w obrębie [...], a oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: I. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego - przez błędną wykładnię, a to: a) art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") - poprzez przyjęcie, iż prowadzenie rokowań było niewystarczające dla spełnienia się przesłanki braku uzyskania zgody właściciela podczas gdy podejmowanie przez operatora sieci dystrybucyjnej starań o uzyskanie zgody w celu przeprowadzenia remontu linii elektroenergetycznej, które kończyły się postawieniem przez właściciela warunków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia przeprowadzenia remontu istniejącej linii, pozwala to na przyjęcie, że spełniona została przesłanka braku zgody na udostępnienie nieruchomości warunkującą możliwość wydania decyzji, b) art. 124b u.g.n. - poprzez przyjęcie, że budowa nowej linii energetycznej w miejscu linii istniejącej, lecz o takich samych parametrach nie stanowi remontu, o którym mowa w omawianym przepisie, mimo że budowa linii nowej w miejscu istniejącej może spełniać definicję remontu, jeśli powstanie nowej linii bez zmiany parametrów charakterystycznych może być niezbędne w celu przywrócenia prawidłowych parametrów eksploatacyjnych linii; II. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 33 K.p.a., które - zdaniem sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszeniem tym było nie wyjaśnienie dokładnie sprawy i nie zebranie oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania administracyjnego mimo braku żądania strony złożonego przez umocowanego pełnomocnika, a także ustalenie, że w toku negocjacji zainteresowaną reprezentował nieumocowany pełnomocnik, podczas gdy organy administracji prawidłowo i dokładnie wyjaśniły stan sprawy oraz zebrały całokształt materiału dowodowego, zaś pełnomocnictwo do prowadzenia negocjacji nie wymaga żadnej formy szczególnej, zatem wykazywanie się umocowaniem sporządzonym w formie pisemnej jest zbędne". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały wprawdzie – co do zasady - oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ale w istocie rzeczy, z uwagi na wadliwość - pod względem formalnym – w/w zarzutów praktycznie nie pozwalały one na ich merytoryczną ocenę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga kasacyjna, z uwagi na wysoki stopień jej sformalizowania, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć wskazanie określonych przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej winien zatem wymienić konkretne przepisy, których naruszenia – jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc określić przepisy, które – jej autor objął zaskarżeniem - zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy dany artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (e.t.c.), obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie przepisu, objętego zarzutem a także określenie aktu prawnego, w którym się ten przepis znajdował. W tym przypadku należało zatem przytoczyć nie tylko nazwę tego aktu, ale także datę jego wydania (uchwalenia) i miejsca publikacji. Opisanych wyżej wymagań nie spełniało zatem wymienienie w skardze kasacyjnej jedynie nazwy ustawy materialnoprawnej (bez wskazania jej daty uchwalenia i miejsca publikacji), zwłaszcza, że dotyczyło to ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem ustawy, która była wielokrotnie nowelizowana i doczekała się kilku tekstów jednolitych. Warunków tych nie spełniało również wskazanie, jako zarzutów kasacyjnych, na jedynie (cyt.): "art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.)" i "art. 33 k.p.a.". Artykuł 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami dzieli się bowiem aż na sześć ustępów a art. art. 33 k.p.a." – również na kilka paragrafów. Biorąc bowiem pod uwagę to, co wyżej zostało powiedziane, w takim przypadku obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne wskazanie tych przepisów, które – jego zdaniem – zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Z uwagi bowiem – jak wspomniano na wstępie - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie tylko w granicach, zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza więc, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób precyzyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać skargi kasacyjnej, ani orzekać na zasadzie domyślania się intencji skarżącego. Na marginesie (niejako uzupełniająco) dodać też wypada, że formułując zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, nie można tego rodzaju zarzutu uzasadniać (jak uczyniono to w pkt 1 skargi kasacyjnej ) błędnymi ustaleniami faktycznymi, w postaci przyjęcia, że (cyt.): "prowadzenie rokowań było niewystarczające". W tej sytuacji, odnosząc się zatem do zarzutu procesowego, opartego w tym przypadku wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter wynikowy, gdyż stanowi jedynie procesową podstawę wyroku, wydanego w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, dojdzie do wniosku, że została ona wydana przez organ w postępowaniu, w którym w sposób istotny zostały naruszone przepisy postępowania. Jako zarzut samodzielny w/w przepis w zasadzie nie może więc występować a winien być wiązany z innym lub innymi jeszcze przepisami proceduralnymi. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w przypadku przedmiotowej skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny towarzysząca temu zarzutowi argumentacja nie mogła – już co do zasady – mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym prowadziło to do wniosku, że zarzut oparty wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł okazać się skuteczny. Dodać też w tym miejscu trzeba, że zaskarżony wyrok nie został wydany tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale także na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, uchylił bowiem zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] wraz z decyzją Starosty [...] z dnia 31 marca 2020 r. nr [...], które zostały wydane w przedmiocie zobowiązania G. W. – jako właściciela nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha - do udostępnienia jej części, tj. w pasie technicznym o pow. [...] m2 w celu przeprowadzenia przez [...] – Operator Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] prac polegających na demontażu przewodów fazowych i odgromowych linii 110 kV nr [...] wraz z łańcuchami izolatorowymi, zawiesiami odgromowymi i osprzętem oraz demontażu części słupa nr 2 napowietrznej linii 110 kV nr 1[...], gdyż stwierdził, że decyzje te naruszały zarówno przepisy procesowe jak i materialnoprawne. Sąd I instancji przyjął bowiem, że (cyt.): "organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących wystąpienia obydwu przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n., a więc nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W tej sytuacji decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia proceduralne spowodowały zaś wydanie decyzji naruszającej przepis art. 124b ust. 1 u.g.n.". W przedstawionej więc sytuacji, to jest w sytuacji niezakwestionowania w skardze kasacyjnej w/w ustaleń, dokonanych przez Sąd I instancji, wydanie wyroku m. in. na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., było w pełni zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieskuteczną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.