II SA/Łd 20/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. dc Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r, utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. uznającą, że M.N. nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, tj. zasiłek rodzinny na dziecko – O.N. w kwocie 89,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. oraz orzekającą o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r., tj.: kwoty głównej - 267,00 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania decyzji Wojewody [...] – 74,32 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od dnia 23 września 2020r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, przywołując art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r., wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2016r. został stronie przyznany m.in. zasiłek rodzinny na dziecko - O.N. w okresie od 1 stycznia 2013r. do dnia 31 października 2016r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Prezydent Miasta S. uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2016r. w okresie od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. Sprawa w tym zakresie została przekazana Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w związku z przemieszczaniem się rodzica/członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium wyjaśniło również, że zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2020r. Wojewoda [...] poinformował skarżącą, iż wniosek z dnia 15 stycznia 2016r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko - O.N. pozostaje bez rozpatrzenia za okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r., z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie dostarczyła dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji, a wskazanych w wezwaniu z dnia 9 grudnia 2019r. Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu 14 lipca 2017r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynęły akta sprawy M. N., w tym: wniosek z dnia 15 stycznia 2016r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2015/2016 na dziecko - O.N., przekazany zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta S., bowiem w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wyjaśniło przy tym, że na podstawie art. 21 u.ś.r. Regionalne Centrum sprawowało funkcje koordynacyjne w imieniu samorządu województwa [...] do dnia 31 grudnia 2017r. Powołując art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017, poz. 1428), zwanej ustawą zmieniająca, Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie kontynuowane było zatem przez wojewodę. Wobec niekompletności wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2016r., pismem z dnia 9 grudnia 2019r. została wezwana do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych w terminie 30 dni od daty odebrania pisma i poinformowana, iż niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie to zostało odebrane przez pełnoletniego domownika w dniu 13 grudnia 2019r. (E. M.-matkę). We wskazanym w wezwaniu terminie, skarżąca nie dostarczyła dokumentów niezbędnych do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych na okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. i wniosek pozostał bez rozpatrzenia na ten okres. Kolegium wskazało, że organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, dotyczącego nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych na O.N. w okresie od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r., a następnie decyzją z dnia [...]r. uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny na dziecko O.N. oraz orzekł o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. Kolegium podkreśliło, iż skarżąca była pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zdaniem Kolegium, w okresie od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. M.N. pobrała zasiłek rodzinny na dziecko O.N., nie będąc do tego uprawnioną i jest zobligowana do dokonania zwrotu świadczeń za ten okres łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Odsetki nalicza się od pierwszego dnia miesiąca po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Na dzień wydania decyzji organu I instancji kwota odsetek ustawowych za opóźnienie wynosi 74,32 zł. Zatem do kwoty głównej i kwoty tych odsetek należy doliczyć kwotę odsetek od zobowiązania głównego, liczonych od dnia następnego po dniu wydania decyzji, tj. od 23 września 2020r., do dnia spłaty zadłużenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wezwanie zostało odebrane przez matkę strony - E. M.. Odwołująca się uprzednio nosiła takie samo nazwisko. Kolegium dodało przy tym, że wniosek z dnia 15 stycznia 2016r. na dziecko - O.N. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej złożony został przez M. M. (obecnie N.). Kolegium zwróciło również uwagę, że osoba o takim samym nazwisku - M. odebrała także decyzję z dnia [...] r., a M.N. zapoznała się z jej treścią oraz w terminie prawem przewidzianym złożyła od niej odwołanie. Kolegium poinformowało także skarżącą, iż w uzasadnionych wypadkach może zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o zastosowanie ulgi w spłacie. Skargę na tę decyzję złożyła M.N., podnosząc, że błędnie przyjęto, że odebrała wezwanie do uzupełnienia wniosku o wymagane dokumenty do wydania decyzji, skierowane pismem z dnia 9 grudnia 2019r. Zdaniem skarżącej, uznano, że wezwanie zostało odebrane przez pełnoletniego domownika E. M. – matkę, a pod wskazanym adresem nie zamieszkuje taka osoba. Skarżąca wyjaśniła, że jej matka ma na imię A., nie E., a ponadto we wskazanym okresie miała poważne problemy zdrowotne i pozostawała pod opieka ojca, który ją pilnował. Bez jego wiedzy nie mogła odebrać żadnej korespondencji. Skarżąca dodała, że pod numerem 186 jest jeszcze kilka innych adresów-budynków oznaczonych dodatkowo literą, a jej adres to B 186[...], a pod numerem 186 (bez litery) znajduje się firma A, w której podobno pracuje osoba o nazwisku M., która mogła tę korespondencję podjąć. W ocenie skarżącej, bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego przyjęto najbardziej niekorzystną opcję, wbrew jej oświadczeniu zawartemu w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że pouczenie pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo świadczeń rodzinnych miało charakter bardzo ogólny, nie zindywidualizowano jej treści tak, by była zrozumiała przez odbiorcę. Treść pouczenia powinna być podana wprost, bez konieczności domyślania się, jakich to może dotyczyć sytuacji. Brak wiedzy – w ocenie skarżącej - o konieczności dostarczenia dokumentów i uzupełnienia wniosku spowodował, że tego nie dokonała, a mając taką informację, jakie dokumenty są potrzebne, nie naraziłaby się na konieczność zwrotu świadczenia. Zdaniem skarżącej, powinna mieć możliwość dokonania czynności, do których wezwano, a nie było w tej kwestii skutecznego doręczenia korespondencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 lipca 2021r. strony zostały poinformowane o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej i o wypowiedzenie się w sprawie możliwości technicznych przeprowadzenia tej rozprawy. Wobec tego, że M. N. pismem z dnia 11 sierpnia 2021r. poinformowała o braku technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 sierpnia 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję na posiedzeniu niejawnym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, natomiast właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy wydanie decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z zabezpieczeniem społecznym, z tym, że wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. jest – co do zasady - właściwy w sprawie minister. Jednakże w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na gruncie tych przepisów – jak podkreśla judykatura – należy odróżnić postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego od postępowania w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, którego celem jest zwrot kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (zob. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020r., I OW 115/20 LEX nr 3105508 oraz postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020r., I OW 116/20 LEX nr 3105547). Ustawodawca poprzez użycie zwrotu "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019r." wyraźnie wskazuje, że jedynie w tej kategorii spraw, tj. spraw przyznania świadczenia, i to rozpoznawanych na podstawie wniosku złożonego przed 1 stycznia 2019r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W zakresie więc pozostałych spraw, tak jak w tej sprawie, gdzie przedmiotem jest nienależnie pobrane świadczenie w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, jak i spraw dotyczących tych świadczeń, lecz wszczętych wnioskiem po 1 stycznia 2019r. organem wyższego stopnia, stosownie do kodeksowej zasady, jest minister. Analizowany przepis w judykaturze nie budzi wątpliwości co do jego rozumienia. "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". (...) Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw" (tak postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020r., I OW 25/20, LEX nr 3035011). Wreszcie judykatura stwierdza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020r., I OW 115/20 LEX nr 3105508 oraz postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020r., I OW 116/20 LEX nr 3105547). Zważywszy na zaprezentowaną regulację prawną i prezentowane na jej gruncie poglądy judykatury, Sąd - w oparciu o przedłożone akta administracyjne -zauważa, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczęte po 1 stycznia 2019r., o czym świadczy pismo Wojewody [...] z dnia 2 lipca 2020r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Nie budzi bowiem najmniejszej wątpliwości, że w sprawie świadczeń toczyły się dwa postępowania. Pierwsze z nich zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 15 stycznia 2016r. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2015/2016 na dziecko - O.N. Postępowanie to zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2016r. przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny w okresie od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2016r., a następnie – wobec stwierdzenia zastosowania koordynacji systemów zabezpieczenia z uwagi na zatrudnienie członka rodziny za granicą - Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. uchylił w całości tę decyzję w okresie od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. i w tym zakresie sprawa została przekazana Wojewodzie [...]. Ten zaś po bezskutecznym – jak stwierdził organ – wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, pozostawił ten wniosek bez rozpoznania w zakresie dotyczącym okresu od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. W konsekwencji zaistnienia tych okoliczności i wypłaty na podstawie decyzji Prezydenta świadczenia świadczenie to za sporny okres stało się nienależnie pobrane. Wobec tego Wojewoda z urzędu wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, zakończone decyzją z dnia [...]r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. W decyzji tej skarżąca błędnie została pouczona o prawie wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego i zgodnie z tym pouczeniem wniosła odwołanie, a Kolegium wydało poddaną kontroli sądowoadministarcyjnej decyzję. Zauważyć jednakże trzeba, że organy administracji publicznej – w myśl art. 19 k.p.a. - zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pomimo więc wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Odwołujący – jak powszechnie przyjmuje judykatura - nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji, będących następstwem wadliwego pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania. Powołany przepis stanowi, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego zostało wniesione podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu". Postępując wbrew tej regulacji i rozpoznając odwołanie oraz wydając zaskarżoną decyzję - Kolegium naruszyło przepis art. 19 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. dc