II OSK 195/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz R. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 262/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że strona wniosła odwołanie bez uchybienia terminu, mimo że wcześniej skierowała odwołanie na nieprawidłowy adres organu, która to czynność nie może zostać uznana za niebyłą, w okolicznościach, gdy z treści przepisu art. 15 zzs ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jednoznacznie wynika, że czynności dokonane są skuteczne, a co za tym idzie nie można uznać ich za niebyłe czy nieistniejące. W przypadku zaś, gdy czynności te zostały dokonane wadliwie lub z przekroczeniem terminów, okoliczności te należy oceniać jako czynności związane z rzeczywiście podejmowanymi działaniami strony lub jej pełnomocnika. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący wniósł odwołanie, wysyłając je przesyłką poleconą na błędny adres organu. W stopce decyzji administracyjnej, która podlegała zaskarżeniu, wyraźnie i jednoznacznie wskazano prawidłowy adres organu pierwszej instancji (ul. [...],[...] O.). Profesjonalny pełnomocnik, reprezentujący skarżącego, błędnie poszukiwał adresu we wcześniejszych pismach, dlatego też nieprawidłowo ustalił adres organu, na który wysłał odwołanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, należy uznać, że skarżący wniósł odwołanie, ale wobec tego, że zostało ono skierowane na nieprawidłowy adres, czynność ta okazała się wadliwa. Skarżący kasacyjnie organ dodał, że skarżący, z uwagi na zawieszenie biegu terminów, nie musiał wnosić w tym okresie odwołania, jednak to zrobił, co wywołało nieodwracalne skutki. Skarżący wniósł odwołanie i gdyby nie zostało ono skierowane na nieprawidłowy adres, zostałoby ono rozpatrzone. Późniejsze wniesienie odwołania odbyło się już z uchybieniem terminu z winy strony, w związku z czym jego merytoryczne rozpatrzenie i przywrócenie terminu nie miało podstaw. Pismem z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie, [...] marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu o. wydał decyzję nr [...]. Decyzję tę doręczono skarżącemu (reprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika) [...] marca 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, pomiędzy k. 4-5 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, pismem z [...] kwietnia 2020 r. (data nadania: [...] kwietnia 2020 r.). Wobec faktu, że przesyłka, zawierająca ww. odwołanie, została skierowana na błędny adres, została ona dostarczona do organu [...] czerwca 2020 r. Natomiast pismem z [...] czerwca 2020 r. (data nadania: [...] czerwca 2020 r.) skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2020 r., dołączając do niego odwołanie. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Powyższe ustalenia co do przywołanych zdarzeń nie budziły wątpliwości zarówno organu odwoławczego, jak i sądu wojewódzkiego. Odmienna była jednak ich interpretacja w odniesieniu do skutków prawnych, przez nie wywołanych, na co słusznie zwrócił uwagę sąd wojewódzki, uchylając zaskarżone postanowienie. Przypomnieć bowiem należy, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433), a 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Podobnie, art. 15 zzr ust. 1 ww. ustawy wskazywał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów w nim wskazanych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych i odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc należy przyjąć, że od tej daty, z mocy prawa, następuje skutek wynikający z tych norm prawnych. Przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875 ze zm.). W tak zakreślonym okresie, tj. od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Na marginesie dodać można jedynie, że gdyby strona była w stanie skutecznie nadać przesyłkę, zawierającą odwołanie, w terminie ustawowym pomimo wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, to czynność taka miałaby skutek prawny. Jak słusznie jednak podkreślił sąd wojewódzki, doręczenie organowi odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nastąpiło skutecznie dopiero po jego nadaniu [...] czerwca 2020 r. Przesyłka nadana [...] kwietnia 2020 r., ale mylnie zaadresowana, takiego skutku nie odniosła. Wobec tego należało uznać, że skarżący złożył odwołanie [...] czerwca 2020 r. Skoro termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu (decyzja została doręczona stronie [...] marca 2020 r., a więc w czasie obowiązywania art. 15 zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), to skarżący nie mógł mu uchybić. Termin ten rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., co oznacza, że upływał [...] czerwca 2020 r. (z uwagi na przypadający [...] czerwca 2020 r. dzień wolny – ostatni, czternasty dzień terminu), a więc odwołanie złożone [...] czerwca 2020 r. zostało złożone w terminie. Nie były więc zasadne rozważania skarżącego kasacyjnie organu, dotyczące zwłaszcza przyjęcia, że przywołany wcześniej art. 15 zzs nie miał w sprawie zastosowania, a sposób przeprowadzenia postępowania został prawidłowo uznany przez sąd wojewódzki za naruszający podstawowe zasady i gwarancje procesowe strony, uregulowane w k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.