I SA/Wa 817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. [...] ze zm., dalej jako ustawa) nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości drogowych, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, posiadających księgę wieczystą o nr [...] oraz działkę o nr [...] o pow. [...], posiadającą księgę wieczystą nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też jako KKU/komisja) utrzymała w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawą decyzji z [...] marca 2020 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności należy sprawdzić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 11-12 ustawy. KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna, co potwierdzają wpisy księgi wieczystej. W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. W ocenie KKU "należenie" mienia do danej rady narodowej można domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako ustawa gruntowa/ugg) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Wg komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, wg KKU, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zwrócono też uwagę na brak stosownego wpisu w księdze wieczystej. Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy, a zatem w ocenie komisji wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. jest prawidłowa Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] (dalej jako skarżąca), zarzucając Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że działki oznaczone numerami [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] [...] w Gminie [...] należały w dniu wejścia w życie ww. ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym spełniły się przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. działek; b. art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż na mocy wskazanych przepisów podmiotem zarządzającym ww działkami stanowiącymi drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy właściwe regulacje w tym zakresie wynikają odpowiednio z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z § 28 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986, nr 6 poz. 33). 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, obowiązkowi należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz przeniesienie ciężaru dowodu na stronę postępowania; b. naruszenie art. 10 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego i wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak właściwego odniesienia się do stanowiska strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działek nr: [...] i [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny, tj. w szczególności przepisy dotyczące komunalizacji są powszechnie znane i stosowane od kilku dekad. Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu [...], z zastrzeżeniem przepisu art. 15". W sprawie mamy do czynienia z komunalizacją gruntów Skarbu Państwa stanowiących drogi wewnętrzne. Ani z akt ani z argumentów skargi nie wynika bowiem, że chodzi o drogi publiczne. Stąd zasadnie organy przyjęły, że sporna nieruchomość na 27 maja 1990 r. stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tego typu dróg należało wówczas do zarządcy terenu (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Jak wskazano, w niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, by sporne działki zawierające się w drodze wewnętrznej były w dniu 27 maja 1990 r. zarządzane przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, czyli tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ww ustawy o drogach publicznych). Z akt nie wynika także aby w dacie 27 maja 1990 r. jakikolwiek podmiot konkurencyjny w stosunku do skarżącej gminy władał w sensie prawnym spornym mieniem (np. Państwowy Fundusz [...]). W konsekwencji zastosowanie miał art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). Nie doszło zatem do naruszenia przywołanych w skardze przepisów, tak gdy chodzi o przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. W ocenie Sądu analiza akt sprawy potwierdza także, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Wobec treści art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 ustawy o drogach publicznych (w jego ówczesnym brzmieniu). Przepis ten, aktualnie uchylony, stanowił, że drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji (art. 11 ust. 1). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach (art. 11 ust. 2). Skarżąca nie zanegowała skutecznie ustaleń komisji odnośnie do charakteru ww dróg, a powołując się na ww art. 11 ust. 1 i 2 przyznała, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z drogą dojazdową. Co więcej skarżąca sama podniosła w skardze, że sporne działki nie mają charakteru dróg publicznych lecz stanowią drogi dojazdowe do nieruchomości mieszkalnych. Komunalizację wykluczałby natomiast publiczny charakter ww dróg – w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kwestia komunalizacji dróg dojazdowych w orzecznictwie była podnoszona wielokrotnie (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 2971/18, LEX nr 2778292). Państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły jedynie drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i siecią dróg publicznych, dla których były właściwe organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg). W sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości kluczowe znaczenie miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ugg terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 1992 r., [...], [...]). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co nie zostało wykazane w tej sprawie. Tym samym Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).