I SA/Wa 814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa) nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości drogowych, położonych w obrębie ewidencyjnym [...],[...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, posiadających księgę wieczystą o nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej też jako organ II instancji/KKU/komisja) utrzymała w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawą decyzji z [...] marca 2020 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności należy sprawdzić, czy nie zachodzą przesłanki z art. 11-12 ustawy. Organ II instancji uznał, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna, co potwierdza treść księgi wieczystej. W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. W ocenie komisji II instancji "należenie" mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako ugg/ustawa gruntowa) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Jak podała komisja, z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak jest również stosownego (co do zarządu) wpisu w księdze wieczystej. Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] (dalej jako skarżąca), zarzucając Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że działki oznaczone numerami [...],[...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...][...] w Gminie [...] należały w dniu wejścia w życie ww. ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym spełniły się przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. działek; b. art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż na mocy wskazanych przepisów podmiotem zarządzającym działkami nr [...] oraz [...] oraz [...] stanowiącymi drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy właściwe regulacje w tym zakresie wynikają odpowiednio z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z § 28 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986, nr 6 poz. 33). 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, obowiązkowi należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz przeniesienie ciężaru dowodu na stronę postępowania; b. naruszenie art. 10 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego i wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak właściwego odniesienia się do stanowiska strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działek nr: [...], [...]oraz [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15". W sprawie mamy do czynienia z komunalizacją gruntów Skarbu Państwa stanowiących drogi wewnętrzne. Ani z akt ani z argumentów skargi nie wynika bowiem, że chodzi o drogi publiczne. Stąd zasadnie organy przyjęły, że sporna nieruchomość na 27 maja 1990 r. stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tego typu dróg należało wówczas do zarządcy terenu (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Jak wskazano, w niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, by sporny grunt zawierający się w drodze wewnętrznej był 27 maja 1990 r. zarządzany przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ww ustawy o drogach publicznych). Z akt nie wynika także aby w dacie 27 maja 1990 r. jakikolwiek podmiot konkurencyjny w stosunku do skarżącej gminy władał w sensie prawnym spornym mieniem (np. Państwowy Fundusz Ziemi czy np. Nadleśnictwo). W konsekwencji zastosowanie miał art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). Nie doszło zatem do naruszenia przywołanych w skardze przepisów, tak gdy chodzi o przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. W ocenie Sądu analiza akt sprawy potwierdza także, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Wobec treści art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Argumenty skargi nie zanegowały skutecznie ustaleń KKU. Nie można w szczególności przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 ustawy o drogach publicznych (w jego ówczesnym brzmieniu). Przepis ten, aktualnie uchylony, stanowił, że drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji (art. 11 ust. 1). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach (art. 11 ust. 2). Skarżąca nie zaprzeczyła ustaleniom komisji odnośnie do charakteru ww. dróg, a powołując się na ww art. 11 ust. 1 i 2 przyznała, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z drogami dojazdowymi do nieruchomości mieszkalnych a gdy chodzi o działki [...] i [...] - do gruntów rolnych. Skarżąca sama przyznała w skardze, że sporne działki nie mają charakteru dróg publicznych, co dopiero wówczas wykluczałoby ich komunalizację. Kwestia komunalizacji dróg dojazdowych w orzecznictwie była podnoszona wielokrotnie (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 2971/18, LEX nr 2778292). Państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły jedynie drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i siecią dróg publicznych, dla których były właściwe organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg). W sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości kluczowe znaczenie miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. – co zdaje się kwestionować skarżąca gmina. Kwestia ta była wielokrotnie analizowana i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ugg terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, co nie zostało wykazane w tej sprawie. Tym samym Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).