VIII SA/Wa 446/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium) w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) orzekł o przyznaniu J. F. (dalej: skarżący) świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z opłacaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne od [...] lipca 2012 r. na stałe. Następnie decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. organ I instancji działając na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) orzekł: w pkt 1) że świadczenie z pomocy społecznej wypłacone skarżącemu w formie zasiłku stałego za okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. w łącznej kwocie [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane; w pkt 2) o nałożeniu obowiązku zwrotu kwoty [...] zł, którą należy wpłacić do kasy lub na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji; w pkt 3) iż nienależnie pobrane składki zdrowotne za okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. zostaną odpowiednio skorygowane w ZUS. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. uzyskiwany przez skarżącego dochód przekroczył ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Rozpoznające odwołanie skarżącego, Kolegium uznało, iż w trakcie realizacji decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, to jest od miesiąca października 2014 r. nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, o czym nie powiadomił on niezwłocznie organu I instancji. Ustalono, iż łączny dochód skarżącego w miesiącach: październik, listopad i grudzień 2014 r. oraz styczniu, lutym i marcu 2015 r. wynosił [...] zł (zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł oraz 1/12 odszkodowania - [...] zł), w miesiącu kwietniu 2015 r. dochód skarżącego wyniósł [...] zł (zasiłek pielęgnacyjny [...] zł + 1/12 odszkodowania [...] zł), od miesiąca maja 2015 r. do września 2015 r. dochód skarżącego w każdym miesiącu wynosił [...] zł (zasiłek pielęgnacyjny [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł + 1/12 odszkodowania [...] zł). Kryterium dochodowe dla skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej wynosiło [...] zł. Zatem skarżący nie był uprawniony w powyższym okresie do zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2018 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 213/18 oddalił skargę od decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W dniu [...] października 2018 r., skarżący złożył wniosek o odroczenie terminu spłaty świadczeń nienależnie pobranych, następnie o umorzenie całości kwoty [...] zł, zaś decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak [...] odmówiono mu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia i pouczono o możliwości rozłożenia zadłużenia na raty, Następnie Prezydent decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] należność z tytułu świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego, rozłożył na 20 rat: 19 rat po [...] zł miesięcznie, ostatnia 20 rata w kwocie [...] zł. Stronę pouczono, że w przypadku, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna nie ulegnie zmianie oraz w przypadku braku możliwości spłaty ostatniej raty we wskazanej wysokości może ponownie zwrócić się z wnioskiem o zastosowanie ulgi w spłacie pozostałej należności. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Prezydent na podstawie art. 14, art.104 ust 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2019r. poz. 1507 z późn. zm.): 1. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego ustaloną decyzją Prezydenta z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], 2. należność z tytułu świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł ustaloną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] rozłożył na 24 raty: - dwadzieścia trzy raty po [...] zł miesięcznie, - ostatnia dwudziesta czwarta rata w kwocie [...] zł, płatnych w terminie do 30-go każdego miesiąca, począwszy od lutego 2021 r. 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Kolegium, decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, iż podstawą prawną umożliwiającą zastosowanie ulg wobec osoby, która pobrała nienależnie świadczenia z pomocy społecznej, jest art.104 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium sposób sformułowania powyższej normy prawnej umożliwia organom rozstrzygającym na jego podstawie, działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na tym, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek o zastosowanie którejś z wymienionych ulg, nie jest nim związany. Z akt sprawy i wynika, jak wywiodło Kolegium, że skarżący ma lat [...], prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w bloku w 1-pokojowym lokalu własnościowym, ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności na stałe. Na jego dochód składają się: zasiłek stały w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Łączny dochód wynosi więc [...] zł i jest równy ustawowemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej. Jak ustaliły organy miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą [...] zł (czynsz plus gaz w kwocie [...] zł, woda -- [...] zł, energia - [...] zł) i są uregulowane. Według twierdzeń skarżącego ponosi on także koszty zakupu leków ok. [...] zł miesięcznie, jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów w postaci faktur czy recept. Ponadto do listopada 2020 r. skarżący miał przyznany dodatek mieszkaniowy i w miesiącu grudniu 2020 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie tego dodatku. Organy ustaliły, że uwzględniając stałe wydatki skarżącego związane z utrzymaniem mieszkania do jego dyspozycji na niezbędne inne potrzeby pozostaje mu kwota ok:. [...] zł. Zauważyły przy tym, że skarżący oprócz zasiłku stałego i pielęgnacyjnego obejmowany jest systematycznie pomocą Ośrodka w postaci zasiłków celowych; obecnie korzysta z pomocy w postaci świadczenia na zakup posiłku lub żywności na okres od stycznia 2021 r. do czerwca 2021 r. w wysokości [...]zł miesięcznie w formie bonów żywieniowych, a więc ma zapewnioną w znacznym stopniu potrzebę na wyżywienie, co jest równoznaczne z odciążeniem posiadanego przez niego dochodu. Dodatkowo, bardzo częstą pomocą dla skarżącego (według wiedzy z urzędu) są przyznawane zasiłki celowe na zgłaszane przez niego potrzeby, np. przyznany został mu zasiłek celowy na dofinansowanie takich potrzeb jak: obuwia zimowego w kwocie [...] zł, żywności (w tym 2 szt. miodu) w kwocie [...] zł, a także ziół (w tym 2 szt. herbaty z pokrzywy, 2 szt. herbaty z rumianku, 2 szt. herbaty na nerki, 1 kg pyłku kwiatowego) w kwocie [...] zł. Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia wskazują, że organ I instancji prawidłowo ocenił sytuacje skarżącego, informując go, że łączna kwota rat ustalona czterema decyzjami wynosi [...] zł miesięcznie, co nie obciąży znacznie jego budżetu w stopniu zagrażającym jego egzystencję. W opisowej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie żądania zwrotu ostatnich czterech rat (cztery sprawy) z tytułu nienależnie pobranych świadczeń lub umorzenie w całości ostatnich czterech rat. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoje zastrzeżenia do pracowników MOPS, a nadto stwierdził, że utrzymuje się wyłącznie z pomocy MOPS, zaś decyzje pracownika MOPS są nieracjonalne, gdyż umarzane są sprawy, gdy osoby mają znacznie wyższe dochody. Domagał się odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty, a nie rozłożenia na raty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, iż zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji w całości lub w części może nastąpić jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) – art. 104 ust. 4. Zgodnie z art. 98 zd. 1 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego powyższego przepisu wynika natomiast, że organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przepis ten był przedmiotem pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 6/20 (CBOSA), Sąd ten wskazał, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika również, że organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w jej art. 2 ust. 1. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 ustawy). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych zapisów ustawowych. Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, iż strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3533/18, CBOSA). Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Analiza akt tej sprawy wskazuje, że organy I i II instancji, wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadały i rozważyły w sposób wyczerpujący przesłanki przemawiające za zajętym stanowiskiem. Prawidłowo ustaliły sytuację życiową i finansową skarżącego, wyciągając z tego odpowiednie wnioski. Organy obu instancji słusznie uznały, że pomimo trudnej sytuacji zdrowotnej (orzeczony [...] stopień niepełnosprawności na stałe), skarżący lat [...], prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkując w jednopokojowym lokalu własnościowym o powierzchni [...] m². Skarżący od wielu lat utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej, korzystając nie tylko z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego ale także z innych form pomocy w postaci zasiłków celowych na zakup żywności (miodu, pyłku kwiatowego, herbaty, ziół), zakup obuwia, czy dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie organy oparły się na wywiadzie środowiskowym, nie zakwestionowanym przez skarżącego. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem zastosowania przewidzianych przepisem art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwości, Sąd uznał je za prawidłowe. Z jednej bowiem strony organy miały na uwadze aby nie doszło do zupełnego zniweczenia skutków udzielonej skarżącemu pomocy, z drugiej zaś strony zdaniem Sądu prawidłowo uznały, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty, czy umorzenia nienależnie pobranej kwoty w całości lub w części co do ostatniej raty. Słusznie SKO wskazało, że skarżący, chociaż utrzymujący się w większości ze świadczeń pomocy społecznej jest osobą radzącą sobie i dbającą o własne interesy skutecznie wnosząc do MOPS wnioski o przyznanie różnych form pomocy w postaci zasiłków celowych czy dodatków. Zdaniem Sądu całokształt zgromadzonego materiału wskazuje, że rozłożenie na raty podlegającej zwrotowi kwoty (ostatniej raty) odpowiada sytuacji życiowej skarżącego a wysokość i ilość tych rat wskazuje na możliwość sprostania nałożonemu nań obowiązkowi. Nie ma tu znaczenia, że wolą skarżącego było odstąpienie od żądania spłaty ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego. Organ ustalił bowiem, że nie ma możliwości odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty, ale zachodzi możliwość rozłożenia na raty. Należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów, ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły natomiast wpłynąć okoliczności wynikające ze skargi, w szczególności inwektywy pod adresem pracownika MOPS. Poza tym każda sprawa jest indywidualna i Sąd nie może analizować działań organu podjętych w innych postępowaniach. Skarżący nie wykazał okoliczności ponoszenia kosztów wykupu leków, tak więc w tym zakresie prawidłowo organy dokonały oceny powyższego. Na marginesie Sąd zaznacza, że skarżącego obciążono kwotą [...] zł rat miesięcznie w czterech sprawach (VIII SA/Wa 445/21, VIII SA/Wa 446/21, VIII SA/Wa 447/21, VIII SA/Wa 448/21). W rozpoznawanej sprawie rata miesięczna wyniosła [...] zł. Skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a Sąd nie znalazł innych podstaw do jej uwzględnienia, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.