III OSK 3363/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 259/20 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o wydanie kopii uwierzytelnionych dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 259/20 oddalił skargę A. S.(dalej: "skarżąca") na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "Szef CBA") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o wydanie kopii uwierzytelnionych dokumentów. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca wnioskiem z [...] stycznia 2020 r., doręczonym organowi [...] stycznia 2020 r., wystąpiła - na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. - do Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "CBA"), o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów, będących podstawą do wydania decyzji personalnej Szefa CBA Nr [...] z [....] grudnia 2019 r., ustalającej skarżącej wysokość premii w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Następnie [...] lutego 2020 r. skarżąca złożyła do Szefa CBA ponaglenie, w związku z niezałatwieniem w terminie jej wniosku z [...] stycznia 2020 r. W dalszej kolejności skarżąca, pismem z [...] marca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa CBA w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z [.] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dacie złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności. Podał, że wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] stycznia 2020 r. i został pozytywnie rozpatrzony pismem z [...] marca 2020 r., doręczonym skarżącej [...] marca 2020 r. Przyznał, że sprawę załatwiono w wyniku wniesienia ponaglenia, niezwłocznie, a odpowiedzi na ponaglenie udzielono pismem z [...] kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest niezasadna. Wyjaśnił, że organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź w przepisach szczególnych, czy też w przypadku niepodjęcia innych działań, wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącej z [...] stycznia 2020 r., dotyczący żądania przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy, wpłynął do organu [...] stycznia 2020 r. i został pozytywnie rozpatrzony pismem z [...] marca 2020 r., doręczonym skarżącej [...] marca 2020 r. Natomiast skarga na bezczynność została wniesiona do Sądu pismem z [...] marca 2020 r. Wobec tego nie można przypisać Szefowi CBA bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i skargę należało oddalić. Skarżąca złożyła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczyła także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 §1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu wobec uznania, że na dzień złożenia skargi nie można przypisać organowi bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skoro organ przed wniesieniem skargi wydał skarżącej żądany przez nią dokument, podczas gdy organ wydał skarżącej wyłącznie kopię dokumentu, a nie wnioskowaną przez skarżącą jego kopię uwierzytelnioną we właściwy sposób (poświadczony w sposób prawidłowy odpis dokumentu za zgodność z oryginałem). Zdaniem skarżącej powyższe uchybienie przepisom postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezczynność organu trwa nadal, wniosek skarżącej o wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentu do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie został załatwiony, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał w ogóle istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że Szef CBA pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ponieważ przesłana skarżącej kopia żądanego dokumentu nie spełnia definicji dokumentu uwierzytelnionego, o którym mowa w art. 76 § 1 i § 2 k.p.a., a wydania takiego dokumentu domagała się skarżąca. Kserokopia dokumentu urzędowego właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Przedmiotowy dokument jest skarżącej niezbędny w innej sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym , jak również na potrzeby innych postępowań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef CBA wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca na żadnym wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podnosiła okoliczności wysłania przez organ wyłącznie kopii dokumentu, a nie wnioskowanej uwierzytelnionej jego kopii. Organ zwrócił uwagę na oświadczenie skarżącej zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie na bezczynność lub przewlekłość organu w zakresie wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów, będących podstawą wydania decyzji personalnej Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Skarżąca oświadcza w niej, że "dopiero po otrzymaniu ponaglenia Centralne Biuro Antykorupcyjne przesłało mi żądaną informację wraz z pismem przewodnim, datowanym na dzień [...] marca 2020 r., które to otrzymałam w dniu [...] marca 2020 r., a więc po terminie pozwalającym mi na właściwe wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Szefa CBA". Wobec tego, zdaniem organu nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 151 i 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że Szef CBA pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi, bowiem przesłana skarżącej kopia żądanego dokumentu nie spełniała definicji dokumentu uwierzytelnionego, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2b k.p.a. - w sytuacji, gdy skarżąca nie tylko odmiennie oświadcza w samej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale też nie podnosi tej okoliczności wobec organu przed przesłaniem skargi, a po otrzymaniu pisma z [...] marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż sformułowane w niej zarzuty nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie statuują obowiązku zamieszczenia w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosku zaskarżenia, czyli wskazania, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia przez sąd oczekuje skarżący. Jednakże zamieszczenie w skardze tego rodzaju wniosku jest pożądane, gdyż ułatwia sądowi administracyjnemu ustalenie rzeczywistej woli skarżącego co do zakresu zaskarżenia i może stanowić dla sądu sugestię co do sposobu rozstrzygnięcia. Potrzeba sformułowania wniosku zaskarżenia jest uzasadniona także uprawnieniami autokontrolnymi organu administracji, gdyż – w odróżnieniu od sądu administracyjnego – organ administracji, realizując powyższe uprawnienia, jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze (por. Hanna Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Wolters Kluwer Polska 2018). Stosownie do art. 149 p.p.s.a. "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 ( grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Sąd powinien natomiast oddalić skargę na bezczynność organu, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie, występując [...] marca 2020 r. ze skargą na bezczynność Szefa CBA w rozpoznaniu jej wniosku z [...] stycznia 2020 r., w sposób jednoznaczny określiła zakres bezczynności w jakiej pozostaje organ w rozpoznaniu jej wniosku. Podała, że organ przesłał jej, po otrzymaniu ponaglenia, żądaną informację wraz z pismem przewodnim z [...] marca 2020 r., w związku z czym skarżąca wnioskowała jedynie o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy realizacji jej wniosku. Z treści skargi wynikało zatem, że skarżąca uznaje swój wniosek z [...] stycznia 2020 r. za zrealizowany, zaś żądania skargi wynikają z uchybieniem terminów w jego realizacji określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważenia dodatkowo wymaga, że skarżąca także po otrzymaniu odpowiedzi na ponaglenie z [...] kwietnia 2020 r. nie zmodyfikowała swojego żądania. W tak zakreślonych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji nie był obowiązany do badania w jakiej formie doszło do wykonania wniosku skarżącej, tj. czy skarżącej wydano kopię dokumentu spełniającą definicję dokumentu uwierzytelnionego, skoro sama strona nie kwestionowała tej okoliczności i uznała wniosek za zrealizowany. W sytuacji, gdy do realizacji wniosku z [...] stycznia 2020 r. doszło przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten nie mógł zastosować przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., obowiązany był natomiast do oddalenia skargi. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Jak wskazano powyżej, orzekając w sprawie Sąd pierwszej instancji oparł się na określonym przez skarżącą zakresie bezczynności w jakiej pozostaje organ i składanych przez nią oświadczeń w tym zakresie, i wydał wyrok odpowiadający dokonanym ustaleniom. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.