II OSK 275/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 119/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Bk 119/20 oddalił skargę M. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...], którą nie stwierdzono nieważności decyzji Burmistrza S. nr [...] z [...] lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ulicy G. w [...], zlokalizowanej na działkach o numerach geodezyjnych: [...], [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] położonych w [...], gmina [...], lecz stwierdzono, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę nr [...], jako przedmiot postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Skoro od doręczenia lub ogłoszenia ww. decyzji lokalizacyjnej upłynął okres 12 miesięcy, organowi właściwemu nie wolno było stwierdzić jej nieważności, choćby istniały ku temu przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej Kpa). Musi on wówczas ograniczyć się do stwierdzenia, że dana decyzja, zawierająca którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, wydana została z naruszeniem prawa i wskazać, z jakiego powodu nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji. Przy tym bieg terminu przewidzianego w art. 53 ust. 7 upzp nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 Kpa. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, dalej Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa; b) art. 53 ust. 7 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia upłynął okres 12 miesięcy, podczas gdy skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie posiadała w nim statusu strony, wobec czego należy przyjąć, że termin określony we wskazanym przepisie w odniesieniu do skarżącej nie rozpoczął biegu; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi na skutek błędnego uznania, że w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem organy administracji I i II instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji tych wszystkich ważkich okoliczności ujawnionych w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zastosowaniem - w ślad za organem administracji - interpretacji przepisu prawa na niekorzyść strony skarżącej oraz załatwieniem sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela; b) art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez oddalenie skargi, podczas gdy organy I i II instancji w sposób rażący naruszyły szereg przepisów postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji oczywiście naruszających prawo i wywołujących skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; c) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, a także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności ww. decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym 3.3. Niezasadny jest kluczowy zarzut skargi kasacyjnej (1b) dotyczący błędnego zastosowania art. 53 ust. 7 upzp. Jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty) skutkuje co najwyżej zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Bieg terminu przewidzianego w art. 53 ust. 7 upzp nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, niewątpliwie zgodnego z zapatrywaniem skarżącej kasacyjnie, uniemożliwiałoby wejście takiej decyzji do obrotu prawnego i podważało zasadę trwałości decyzji ostatecznych unormowaną w art. 16 Kpa. W sytuacji, gdy upłynął termin 12 miesięcy, o którym stanowi art. 53 ust. 7 upzp i organ stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może dochodzić ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym w trybie art. 417 i 4171 Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Należy tu dodać, że decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie z art. 16 Kpa, który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 upzp. Z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Zaś takie ujęcie zasady praworządności zdaje się korespondować z zasadą ochrony praw nabytych przez wnioskodawcę. W przedmiotowym przypadku należy mieć też na uwadze ochronę praw inwestora nabytych w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Wydaje się, że w tym celu ustawodawca ustanowił regulację zawartą w art. 53 ust. 7 i 8 upzp (wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2669/13 oraz z 29. stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3703/18). 3.4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Po pierwsze przepisy te w żaden sposób nie odnoszą się do stwierdzenia nieważności decyzji, a po drugie nawet w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych wad zaskarżonej decyzji, które miałyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, zaś cała argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] lipca 2005 r. 3.5. W konsekwencji nie są usprawiedliwione wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy czyli upływ czasu od doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu jest oczywisty i jednoznaczny. Nie istniała zatem jakakolwiek potrzeba aby podejmować dodatkowe czynności w celu dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie został zatem naruszony art. 1 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, jak również art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. 3.6. Skarga kasacyjna nie precyzuje na czym miałoby polegać pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego procesu sądowego i naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, a także art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa jest całkowicie chybiony, skoro przepis ten określa jako przedmiot skargi sądowoadministracyjnej "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Przedmiotem skargi była decyzja administracyjna, o której – jako przedmiocie zaskarżenia w ramach kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne - jest mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. W żadnym razie nie doszło też do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W skardze kasacyjnej nie wykazano żadnych okoliczności, które miałyby wskazywać na uchybienia tej konstytucyjnej regulacji. Podobnie nie wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej na jakiekolwiek uchybienia, które miałyby prowadzić do skuteczności zarzutu naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zapewne ten akt normatywny pełnomocnik skarżącej kasacyjne miał na myśli – uwaga Sądu), nadto nie dostrzeżono, że art. 6 tej Konwencji dzieli się na kilka ustępów, a w skardze kasacyjnej brak jest sprecyzowania, którego z nich dotyczy tak skonstruowana podstawa kasacyjna (por wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1860/18). 3.7. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.