VIII SA/Wa 329/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania S.S. (dalej: "skarżący", "strona") od pisma wydanego z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] orzekło o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy C. (dalej: organ I instancji") przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką D. S., na okres od 1 stycznia 2010 r. - bezterminowo. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz.1548). Z mocy art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy, decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Zawiadomieniem z [...] lutego 2013 r. znak: [...] organ I instancji, wypełniając obowiązek wskazany w przepisie art. 11 ust. 4 ww. ustawy z 7 grudnia 2012 r., poinformował stronę o wygaśnięciu z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa, decyzji z [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie wskazał, że po wygaśnięciu decyzji strona może ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile będzie spełniać warunki niezbędne do uzyskania prawa do tych świadczeń zgodne z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Organ I instancji przytoczył brzmienie art. 16a oraz art. 17 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ I instancji udzielił stronie stosownych wyjaśnień, w tym przytoczył treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). Wskazał, że wykonał wskazania zawarte w tym przepisie, przesyłając skarżącemu pismo z [...] lutego 2013 r. Jednocześnie zauważył, że w niniejszej sprawie przepis ustawy wygasił decyzję, zaś organ był zobowiązany wyłącznie do powiadomienia strony. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Kolegium, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wygaśnięcia z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r. o sygn. akt [...] przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ I instancji do wypłaty zaległych kwot świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wezwaniem do wydania decyzji, zaś wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2019 r. Następnie pismem z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnika skarżącego z [...] stycznia 2020 r. do wypłaty zaległych kwot świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wezwaniem do wydania decyzji, podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] września 2019 r. znak: [...], z uwagi na brak podstawy prawnej w żądanej sprawie. Organ I instancji wskazał także, że w sprawie sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S. zawisł spór o wypłatę wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zauważył, że gmina nie jest stroną postępowania, zatem żądanie skarżącego jest niezasadne. Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł "odwołanie od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie sygn. [...]". Kolegium, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia, wyjaśniło, że informacja o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy zawartym w art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. nie mogła przyjąć formy aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Zawiadomienie o wygaśnięciu decyzji przyznającej dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne było natomiast czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego także pismo organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. (którego dotyczy odwołanie) nie mogło przyjąć formy decyzji administracyjnej, a jedynie stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia (odwołania), zatem wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa. Pełnomocnik wniósł bowiem odwołanie od pisma nie będącego decyzją administracyjną. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Konkludując SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania pisma organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. za decyzję administracyjną, zaś w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia (decyzji administracyjnej), zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący reprezentowany przez adwokata który pismem z [...] kwietnia 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Kolegium z [...] marca 2020 r., wnosząc o: 1) przywrócenie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego bezterminowo decyzją o sygn. [...] z [...] kwietnia 2010 r., która to została wygaszona w dniu 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), a następnie podstawa prawna wygaszenia tejże decyzji została uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. o sygn. K27/13 za niezgodną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) wypłatę skarżącemu kwoty [...] zł wraz z każdorazowymi odsetkami od każdego dnia wymagalności świadczenia, tytułem zaległej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o sygn. [...] z [...] kwietnia 2010 r.; 3) wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2013 r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj.: 1) błędną wykładnię art. 104 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie był zobowiązany wydać decyzji administracyjnej na wniosek strony i tym samym nie uznał odwołania strony w całości; 2) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajduje zastosowanie, podczas gdy organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności przez niezastosowanie zasad wynikających wskazanych artykułów, tj. nie stania na straży praworządności, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; nie odniesienie się do wszystkich poruszonych kwestii w pisma procesowych strony występującej z żądaniem; 4) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uporczywe uchylanie się od wydania decyzji na wniosek strony mimo wykazania, że wydanie przedmiotowej decyzji leży w interesie strony, a organ odmawia jej wydania, wskazując na brak występowania przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej, przez co uniemożliwia skarżącemu wyegzekwowanie przysługujących mu praw z tytułu niezgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wygaszenia decyzji GOPS w C. o sygn. [...] z [...] kwietnia 2010 r.; 5) art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uporczywe zwlekanie z wydaniem decyzji w zakresie wygaśnięcia decyzji z [...] kwietnia 2010 r., podczas gdy organ jest w pełni zaznajomiony ze sprawą i występują bezsporne przesłanki do przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a także wyrównania zaległego świadczenia pielęgnacyjnego. Autor skargi zarzucił również naruszenie przepisów Konstytucji RP tj.: 1) art. 2 poprzez niesprawiedliwe społecznie postępowanie ze skarżącym i nieuwzględnienie wezwania do wypłaty zaległych kwot świadczenia pielęgnacyjnego, które są mu należne oraz nieuzasadnione odmawianie skarżącemu żądania wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o sygn. [...] z [...] kwietnia 2010 r., gdzie takie postępowanie organu administracji uniemożliwia przywrócenie niesłusznie odebranego, a należnego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 67 ust. 2 poprzez ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego, które zostało przyznane skarżącemu w postaci świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką D. S. i tym samym rezygnacją skarżącego z podjęcia zatrudnienia w związku z ww. opieką, a następnie bezprawnie odebranie w dniu 30 czerwca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) decyzji o sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznającej mu to świadczenie, która to podstawa prawna wygaśnięcia decyzji została następnie uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. K27/13 za niezgodną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i do dnia dzisiejszego świadczenie to nie zostało przywrócone, co wpłynęło negatywnie na status społeczny i materialny skarżącego oraz jego babki. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] marca 2020 r. znak: [...] mocą którego, w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. znak: [...]. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium nie dopatrzyło się cech decyzji w skierowanym do skarżącego piśmie informacyjnym z [...] stycznia 2020 r. [...] wydanym z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C.. W konsekwencji prawidłowo orzekło o niedopuszczalności odwołania wywiedzionego przez skarżącego od powyższego pisma. Należy wyjaśnić, że organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie, przed jego merytorycznym rozpoznaniem jest zobowiązany do ustalenia, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych - na co zasadnie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu wydanego postanowienia - obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (sytuację, w której nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej). Trafnie Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna jest aktem kończącym indywidualne postępowanie administracyjne, wydawanym z reguły po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego o cechach jednostronności, zewnętrzności, indywidualności i konkretności. Podstawa do wydania decyzji winna wynikać z przepisów prawa. Decyzja "załatwia sprawę" jak stanowi art. 104 § 1 k.p.a. "rozstrzygając" ją co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób "kończąc" sprawę, jak stanowi art. 104 § 2 k.p.a. Pismo z [...] stycznia 2020 r. nie ma cech decyzji, gdyż nie rozstrzyga o sprawie, a jedynie informuje skarżącego o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z [...] września 2019 r. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie nie zostało wywiedzione od decyzji administracyjnej jest zobowiązany przepisem art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przepis ma charakter kategoryczny i nie pozostawia organowi odwoławczemu wyboru sposobu rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania. Kolegium widząc zatem, że odwołanie zostało wywiedzione od pisma o charakterze wyłącznie informacyjnym, miało obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że przy ocenie prawidłowości zastosowania ww. przepisu Sąd orzekający nie badał, czy organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zakończył procedowanie w sprawie i we właściwej formie, ale czy sporządzone pismo mogło być zaskarżone w drodze odwołania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.