II SA/Lu 355/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej I. oddala skargę; II. przyznaje A. O. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług. I. B. (dalej jako: skarżąca) złożyła w dniu [...] października 2019 r. wniosek o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wniosek skarżąca ponowiła w piśmie z [...] listopada 2019 r., wskazując, że dotyczy on okresu od [...] grudnia 2019 r., jako "kontynuacji ubezpieczenia, które wygasa [...] grudnia 2019 r.". Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od [...] grudnia 2019 r. motywując rozstrzygnięcie brakiem kontaktu i możliwością ustalenia sytuacji dochodowej, osobistej rodzinnej i majątkowej oraz brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z uwagi na postawę skarżącej. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że nie było podstaw do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdyż nie upłynął okres 6 miesięcy od ostatniej aktualizacji wywiadu, a w dacie wydawania decyzji organ dysponował wywiadem przeprowadzonym w czerwcu 2019 r. Ponadto skarżąca nie unikała przeprowadzenia wywiadu, podejmowała w tym celu kontakt z organem. Nieprzeprowadzenie wywiadu nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej jako: u.ś.o.z.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, ze zm.; dalej jako: u.p.s.) i wskazało, że jedną z podstawowych czynności poprzedzających wydanie decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest obligatoryjne przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego. W celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, w dniach [...] października i [...] listopada 2019 r. w asyście policji pracownicy socjalni wizytowali miejsce zamieszkania skarżącej. Z uwagi na jej nieobecność nie doszło do sporządzenia aktualizacji wywiadu. Również wielokrotne próby kontaktu telefonicznego okazały się bezskuteczne. W odpowiedzi na wezwanie organu celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu skarżąca kilkukrotnie składała pisma, w których deklarowała obecność w miejscu zamieszkania w określonych dniach i godzinach, po czym informowała w kolejnych pismach, że nie będzie jednak obecna. W ocenie Kolegium działania strony, która wielokrotnie przekładała termin wywiadu środowiskowego, ukierunkowane było na uniemożliwienie ustalenie aktualizacji sytuacji materialno-bytowej. Ponadto Kolegium wskazało na formularz aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] listopada 2019 r. przez pracownika socjalnego bez udziału strony. Ustalenia poczynione w oparciu o ten wywiad i dokumentację zebraną w sprawie mogą świadczyć o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej w stosunku do ustaleń poczynionych w pierwszej połowie 2019 r. Za tym, że strona posiada źródło dochodu przemawiać mogą dołączone przez nią faktury wystawione przez placówki medyczne w październiku i listopadzie 2019 r. potwierdzające, że korzysta z odpłatnych usług medycznych. Kolegium zauważyło przy tym, że w dacie ww. wizyt lekarskich strona objęta była ubezpieczeniem zdrowotnym, co dawało możliwość korzystania z bezpłatnej pomocy medycznej. Z uwagi na powyższe ustalenia zasadne było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pomimo działań podejmowanych w tym kierunku przez organ, w tym dostosowania się do wyznaczanych przez skarżącą terminów, stwarzane były wyłącznie pozory podjęcia współpracy. Strona wyznaczała pracownikom socjalnym termin i godzinę w jakich mogli dokonać ustaleń, a pomimo gotowości pracowników organu do sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, za każdym razem w wyznaczonej przez nią dacie odwoływała możliwość wizytowania. Z tego względu nie doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło ustalenie kryterium dochodowego oraz stwierdzenie braku okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych to na niej spoczywał obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle art. 54 ust. 2 pkt 3 u.ś.o.z. decyzje wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium ustanowiony z urzędu pełnomocnik I. B. podniósł zarzuty naruszenia: (1) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 u.ś.o.z. w zw. z art. 107 ust. 4a oraz 5b u.p.s., poprzez niezasadne uznanie, jakoby nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowić mogło wystarczającą podstawę do odmowy potwierdzenia przez organ uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sytuacji gdy wydanie negatywnej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku stwierdzenia, że świadczeniobiorca nie spełnia warunków określonych w treści art. 54 ust. 3 u.ś.o.z., zaś sam organ nie może uzależniać wydania decyzji od spełnienia przez osobę zainteresowaną innych warunków niż przewidziane w przywołanym przepisie; (2) art. 104 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nierozstrzygającej istoty sprawy, wyłącznie wskutek błędnego uznania przez organ II instancji, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pozbawia skarżącą możliwości uzyskania uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; (3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej oraz bytowej skarżącej, pomimo iż podjęcie takich działań konieczne jest do dokonania weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 u.ś.o.z.; (4) art. 136 § 1 k.p.a., polegające na zupełnym zbagatelizowaniu przez Kolegium dokumentów przedłożonych przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, a dotyczących jej sytuacji materialnej, w tym też faktu uzyskiwania od MOPR różnego rodzaju form wsparcia finansowego, w sytuacji gdy ich uwzględnienie oraz należyte odniesienie się do informacji w nich zawartych pozwoliłoby na wyeliminowanie wątpliwości co do aktualnej sytuacji skarżącej; (5) art. 107 ust. 4 u.p.s., polegające na niezasadnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas gdy skarżąca korzysta z różnorakich form pomocy udzielanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w związku z czym jej sytuacja materialna i bytowa znana była organowi I instancji, zaś od momentu sporządzenia poprzedniego wywiadu środowiskowego nie pojawiły się żadne istotne okoliczności, które wskazywałyby na potrzebę jego aktualizacji, w szczególności brak jest jakichkolwiek danych potwierdzających wzrost dochodów uzyskiwanych przez skarżącą; (6) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 4a u.p.s. polegające na niezasadnym stwierdzeniu, jakoby skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co w konsekwencji stanowiło podstawę odmowy potwierdzenia przez organ prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sytuacji gdy od momentu otrzymania wezwania do kontaktu z pracownikiem MOPR, skarżącą wielokrotnie składała w siedzibie organu pisma informujące o jej dostępności dla celów przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a nadto wykazywała zainteresowanie toczącą się sprawą, zaś sama jej postawa nie może zostać uznana jako bierna, bądź też wskazująca na brak istnienia woli współdziałania z organami; (7) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów; (8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik zażądał uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącej złożył również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wskazując, że zawiadomienie o wyznaczeniu na pełnomocnika z urzędu zostało doręczone już po ewentualnym upływie ustawowego terminu na wniesienie skargi. Ze względu na istniejącą sytuację epidemiologiczną, która w sposób istotny wpłynęła na możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz uzyskanie stanowiska samej skarżącej, pełnomocnik nie miał realnej możliwości wcześniejszego sporządzenia i wniesienia skargi. Tym niemniej jednak, w ocenie pełnomocnika, z uwagi na wstrzymanie biegu terminów procesowych w czasie ogłoszonego stanu pandemii, nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium wskazujące na możliwą zmianę jej sytuacji dochodowej. Podniosła, że nie osiągnęła w 2019 r. żadnego dochodu, co potwierdzają zaświadczenia z MOPR oraz z Urzędu Skarbowego, natomiast wszelkie potrzeby we wskazanym okresie, w tym medyczne, zaspokajała dzięki wsparciu finansowemu i rzeczowemu osób trzecich. Jak wskazuje doświadczenie życiowe, wiele procedur medycznych niezależnie od bycia ubezpieczonym podlega opłacie, czego dowodzą recepty, skierowania i zaświadczenia dołączone do pisma. Skarżąca podniosła również, że na dzień wydawania decyzji z [...] grudnia 2019 r. organ dysponował dwoma aktualnymi wywiadami środowiskowymi dotyczącymi sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej (z [...] czerwca i z [...] października 2019 r., w tym drugim przypadku wywiad przeprowadzono telefonicznie, z matką skarżącej), zatem spełnione zostały przesłanki art. 107 ust. 4 u.p.s. Z wniosków składanych przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie oraz w innych sprawach wynika, że od kwietnia 2019 r. nie posiadała praktycznie żadnych środków do utrzymywania swojej egzystencji, za wyjątkiem zasiłków z pomocy społecznej. Na skutek naruszenia wymogów z art. 10 k.p.a. skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia na piśmie co do zebranego materiału dowodowego, jak również ustalenia terminu aktualizacji wywiadu w taki sposób, aby uzyskać wnioskowane wsparcie. Skarżąca podkreśliła, że nie miała miejsca, sugerowana przez organ, odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przeciwnie skarżąca odpowiedziała na wezwanie do nawiązania kontaktu, lojalnie wielokrotnie podawała pisemnie swoją dostępność dla organu aż do [...] grudnia 2019 r. To organ przedwcześnie zadowolił się jedną nieudaną próbą i wypełnił wywiad bez udziału strony, a negatywnymi skutkami zdarzenia obarczył skarżącą. Skarżąca zawarła również wnioski o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: recept, skierowań i zaświadczeń lekarskich, decyzji potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – na okoliczność wykazania sytuacji zdrowotnej skarżącej w okresie od lipca 2019 r. do czerwca 2020 r; zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o braku dochodu w latach 2017-2018 – na okoliczność sytuacji majątkowej skarżącej w 2019 r.; pism skarżącej kierowanych do organu w listopadzie 2019 r. – na okoliczność wykazania dyspozycyjności skarżącej do celów wywiadu środowiskowego. Postanowieniem z 5 listopada 2020 r. Sąd dopuścił dowody wskazane w piśmie procesowym skarżącej. W odniesieniu do trybu rozpoznania sprawy przez sąd należy odnotować, że pełnomocnik skarżącej zawarł w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, analogiczny wniosek złożył organ w odpowiedzi na skargę, jednakże skarżąca, w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. stanowczo zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.; dalej jako: ustawa Covid-19), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona w terminie, z uwagi na szczególną regulację zawartą w art. 15 zzs ust. 1 pkt 2 ustawy Covid-19. Termin do wniesienia skargi zaczął swój bieg w dniu [...] marca 2020 r., kiedy to doręczono skarżącej zaskarżoną decyzję, jednak uległ zawieszeniu na podstawie ww. przepisu szczególnego z dniem 31 marca 2020 r. Po okresie zawieszenia dalszy bieg terminu rozpoczął się 23 maja 2020 r., przy czym czynności dokonane w okresie zawieszenia biegu terminów procesowych są skuteczne (art. 15 zzs ust. 7 ustawy Covid-19). W związku z tym skarga, nadana przez pełnomocnika skarżącej w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, w dniu [...] maja 2020 r., została wniesiona z zachowaniem terminu. Argumentacja pełnomocnika skarżącej jest w tym zakresie zasadna. Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, Sąd stwierdza, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dla uporządkowania wywodu należy w pierwszej kolejności wskazać zasadnicze ramy prawne sporu, dotyczącego odmowy potwierdzenia prawa skarżącej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo inne niż ubezpieczeni osoby posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które posiadają obywatelstwo polskie lub uzyskały w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach [...], spełniające kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [...], co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Zgodnie z art. 12 u.p.s., do którego odsyła przytoczony art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Z powyższych regulacji wynika, że potwierdzenie prawa do świadczeń bazuje na przesłankach formalnych (miejscem zamieszkania, obywatelstwem polskim lub odpowiedni status prawny danej osoby) oraz merytorycznych, sprowadzających się do spełnienia kryterium dochodowego oraz braku dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu i rzeczywistą sytuacją majątkową. Do tych przesłanek nawiązuje też art. 54 u.ś.o.z., który reguluje tryb i przesłanki wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, przez wójta (burmistrza, prezydenta) gminy. Jak wynika z ust. 3 przywołanego przepisu, decyzję, o której mowa, wydaje się po: (1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego lub odpowiedni status prawny; (2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; (3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s.; (4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s., w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie zgadza się z poglądem, że nieprzeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie może stanowić przesłanki wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do świadczeń na podstawie art. 54 u.ś.o.z. Takie stanowisko jest niezgodne z prawidłowo przeprowadzoną wykładnią tego przepisu. Wywiad środowiskowy nie stanowi jedynie przesłanki formalnej wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń, lecz jest źródłem ustaleń kluczowych dla oceny spełnienia przesłanek materialnych potwierdzenia prawa do świadczeń, tj. spełnienia kryterium dochodowego oraz braku dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu i rzeczywistą sytuacją majątkową. W odniesieniu do kwestii kryterium dochodowego, wywiad środowiskowy rzeczywiście nie stanowi jedynego źródła pozyskania informacji niezbędnych do zbadania tej przesłanki materialnej. Informacje te mogą pochodzić z dokumentów przedłożonych przez potencjalnego beneficjenta, stąd brak przeprowadzenia wywiadu zasadniczo nie przeszkadza w ustaleniu kryterium dochodowego. Inaczej natomiast należy ocenić przesłankę negatywną dysproporcji dochodu i rzeczywistej sytuacji (art. 12 u.p.s.). Jeżeli ustawodawca w art. 54 ust. 3 pkt 4 u.ś.o.z. wprost wskazał, że oceny przesłanki negatywnej, w postaci dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu i rzeczywistą sytuacją majątkową, dokonuje się w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, to logicznym jest wniosek, że brak przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia weryfikację tej przesłanki. Nikt nie zabrania skarżącej korzystania "prywatnie" ze świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków własnych, jednakże logika i doświadczenie życiowe wskazują, że powstaje rozbieżność pomiędzy twierdzeniem, że skarżąca nie posiada żadnego dochodu, a faktem, że świadczenia te były finansowane przez nią samą. Wątpliwość ta powinna być rozważana w kontekście zaistnienia negatywnej przesłanki dysproporcji dochodu i rzeczywistej sytuacji (art. 12 u.p.s.). Oczywistym jest, że jest to wyłącznie wątpliwość, wymagająca wyjaśnienia, a nie samoistna przesłanka negatywna potwierdzenia prawa do świadczeń. Tym niemniej jednak, w świetle art. 54 ust. 3 u.ś.o.z., to rodzinny wywiad środowiskowy jest narzędziem najbardziej predestynowanym do wyjaśnienia tej wątpliwości. Wywiad środowiskowy daje najpełniejszy obraz sytuacji rodzinnej, finansowej i majątkowej potencjalnego beneficjenta pomocy. To w toku wywiadu można w najlepszy sposób ustalić źródła środków, z jakich skarżąca pokryła wydatki na leczenie "prywatne", dlaczego musiała korzystać z wizyt "prywatnych" w sytuacji, gdy w okresie ponoszenia tych wydatków miała potwierdzone prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozważyć te ustalenia w kontekście tego, czy zaistniała przesłanka negatywna w postaci dysproporcji dochodu i rzeczywistej sytuacji (art. 12 u.p.s.). Odnosząc się do przytoczonego w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 26 marca 2014 r. (IV SA/Po 887/13), skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd, że organ nie może uzależnić wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej od spełnienia przez osobę zainteresowaną przesłanek innych niż te, które ustawodawca wskazał. Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że wydanie decyzji w trybie art. 54 u.ś.o.z. wymaga ustalenia, że nie zachodzi negatywna przesłanka w postaci dysproporcji dochodu wykazanego i rzeczywistej sytuacji materialnej (art. 12 u.p.s.), którą to przesłankę ustala się w wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, co wynika wprost z art. 54 ust. 3 pkt 4 u.ś.o.z. Do tej kwestii wywód zawarty w przywołanym wyroku w ogóle się nie odnosi. Konkludując: w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż czynność ta warunkowała potwierdzenie prawa skarżącej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w trybie art. 54 u.ś.o.z. Ocena legalności decyzji musi w dalszej kolejności odnosić się do kwestii przyczyn braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą. Z oczywistych względów, nie można uznać za zgodną z prawem decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy wywiadu nie przeprowadzono z przyczyn leżących po stronie organu, a nie potencjalnego beneficjenta (skarżącej). Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest formą pomocy społecznej bezpośrednio uregulowaną w ustawie o pomocy społecznej, stąd przepisy tej ustawy nie mają bezpośredniego zastosowania w tego rodzaju sprawach. Ponieważ ustawa o świadczeniach odwołuje się do kryterium dochodowego oraz do wywiadu środowiskowego, jako podstawowego źródła ustaleń faktycznych w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń, przepisy ustawy o pomocy społecznej powinny mieć w tym zakresie zastosowanie odpowiednie lub wprost, w zależności od tego, w jaki sposób sformułowano odesłanie w przepisach ustawy o świadczeniach. Niewątpliwie przepisy dotyczące kryterium dochodowego muszą być stosowane wprost, charakter tej przesłanki wyklucza odpowiednie zastosowanie. W ocenie Sądu nie można natomiast w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do świadczeń zastosować wprost wszystkich przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do wywiadu środowiskowego i konsekwencji jego nieprzeprowadzenia. Te regulacje muszą być stosowane z uwzględnieniem odmiennych celów ustawy o świadczeniach i przesłanek determinujących potwierdzenie prawa do świadczeń. Z tego względu, w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej wydania decyzji w trybie art. 54 u.ś.o.z. nie można zastosować wprost art. 107 ust. 4a u.p.s., w świetle którego niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tym niemniej jednak, z uwagi na to, że art. 54 u.ś.o.z. wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w toku postępowania prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, a także ze względu na istotne znaczenie wywiadu dla ustalenia jednej z przesłanek potwierdzenia prawa do świadczeń, o czym była mowa wyżej, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie potencjalnego beneficjenta i wskutek tego nie udało się zweryfikować przesłanek potwierdzenia prawa do świadczenia, organ musi wydać decyzję odmowną. Zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nakłada przede wszystkim na organ prowadzący postępowanie obowiązek ustalania stanu faktycznego sprawy, tym niemniej jednak specyfika podstawowego źródła ustaleń faktycznych w sprawach prowadzonych w trybie art. 54 u.ś.o.z. sprawia, że brak woli współpracy po stronie beneficjenta, który swoim faktycznym zachowaniem uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, musi skutkować wydaniem rozstrzygnięcia negatywnego dla beneficjenta. Wprawdzie potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej nie jest uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, tym niemniej jednak stanowi element szeroko rozumianej pomocy społecznej (ew. jeszcze szerzej: zabezpieczenia społecznego), dlatego również w sprawach prowadzonych w trybie art. 54 u.ś.o.z. muszą obowiązywać zasady subsydiarności (art. 2 u.p.s.) i współdziałania świadczeniobiorcy z organem (art. 4 u.p.s.). Jest to szczególnie dostrzegalne właśnie w odniesieniu do kwestii rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego nie da się realnie przeprowadzić wbrew woli potencjalnego świadczeniobiorcy. Oceniając stan faktyczny sprawy pod kątem przyczyn nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Sąd stwierdza, że przyczyny te leżą zdecydowanie po stronie skarżącej, a nie organu. Argumentacja skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszą próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego podjęto po tygodniu od złożenia przez skarżącą wniosku, tj. [...] października 2019 r. (adnotacja urzędowa, k. 33 akt adm. I instancji). Pismem z [...] października 2019 r. wezwano skarżącą do skontaktowania się (osobistego lub telefonicznego) z pracownikiem MOPR celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo zostało odebrane przez skarżącą dopiero [...] listopada 2019 r. (było dwukrotnie awizowane). W międzyczasie, [...] listopada 2019 r. podjęto kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu, ponownie bezskuteczną. Jak wynika z ww. adnotacji urzędowej, bezskuteczne były również próby kontaktu telefonicznego ze skarżącą. W dniu [...] listopada 2019 r. skarżąca złożyła w siedzibie organu pismo informujące, że będzie dostępna w miejscu zamieszkania, na potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach [...] i [...] listopada 2019 r., w godzinach 9-11. Organ podjął w związku z tym kroki w celu uzyskania dla pracownika socjalnego asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu (jak wynika z pisma z [...] listopada 2019 r., prośbę motywowano "agresją oraz niekontrolowanymi zachowaniami Klientki kierowanymi pod adresem służb społecznych"; k. 38 akt adm. I instancji). We wskazanym przez samą skarżącą dniu, w którym miała być dostępna w miejscu zamieszkania, tj. [...] listopada 2019 r., skarżąca złożyła do organu pismo, w którym poinformowała, że nie będzie w tym czasie dostępna do celów wywiadu środowiskowego i w zamian może zaproponować dodatkowy termin, [...] listopada 2019 r., również w godzinach 9-11. Sytuacja powtórzyła się [...] listopada 2019 r., kiedy to skarżąca ponownie złożyła w siedzibie MOPR pismo informujące, że w tym dniu (wskazanym wcześniej przez siebie) nie będzie jednak dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 2019 r. pracownik MOPR wizytował miejsce zamieszkania skarżącej (wizyta w terminach [...] i [...] listopada 2019 r. nie mogła być przeprowadzona z uwagi na nieobecność dzielnicowego, który miał asystować przy wizycie). W dniu [...] listopada 2019 r. sporządzono wywiad, bez obecności skarżącej (k. 50-53, akt adm. I instancji). W dniu [...] listopada 2019 r. skarżąca złożyła kolejne pismo, informujące, że w tej dacie nie będzie dostępna dla celów wywiadu oraz stwierdziła, że "gdy tylko jej sytuacja się zmieni, poinformuje o tym na piśmie". Z akt sprawy wynika, że podobne sytuacje miały miejsce jeszcze w grudniu, już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (w toku innych postępowań prowadzonych przez MOPR). Skarżąca ponownie kilkukrotnie podawała nowy termin, w którym będzie dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu, po czym informowała, że jednak nie będzie jej w tym dniu w miejscu zamieszkania (dokumenty dołączone do odwołania skarżącej w innej sprawie, dotyczącej zasiłku celowego; k. 69-73 akt adm. SKO). W ocenie Sądu z powyższego opisu wynika, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a to postawa skarżącej uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu. Jak już wskazano wyżej, również w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej obowiązuje zasada współdziałania świadczeniobiorcy z organem. Nie sposób uznać, że wyrazem takiej woli współpracy jest wielokrotne zmienianie zdania co do terminu odbycia spotkania i wskazywanie na dostępność przez 1-2 dni w tygodniu, przez 2 godziny. Jak wskazano, w dwóch przypadkach w dniu wskazanym przez samą skarżącą, nie było jej w miejscu zamieszkania, a tego samego dnia składała do organu pismo informujące o tym fakcie i podające nowy termin, kiedy może być dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu. W takich okolicznościach podnoszone w skardze twierdzenia o "wielokrotnie podejmowanym wysiłku" skarżącej celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu są zupełnie oderwane od realnej, obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji. Sąd nie oczekuje od skarżącej informacji dotyczących jej sfery prywatnej, tym niemniej jednak, biorąc pod uwagę kilkukrotne bezskuteczne wizyty pracownika MOPR w miejscu zamieszkania skarżącej, oświadczenia skarżącej co do zakresu dostępności w miejscu zamieszkania (wyłącznie w określonych dniach, w krótkich przedziałach czasowych), zmienianie zdania w sprawie terminów wskazanych przez siebie, nie sposób uznać, że skarżąca wyrażała realną wolę współpracy z organem. Zachowanie skarżącej, która nawet nie próbowała wskazać jakie to trudności uniemożliwiały jej spotkanie z pracownikiem socjalnym i przeprowadzenie wywiadu, jednoznacznie świadczy o braku woli współdziałania z organem pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.) i dowodzi, że to z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji w trybie art. 54 u.ś.o.z. W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, że nieprzeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, nieusprawiedliwionych obiektywnymi przeszkodami, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w oparciu o art. 54 u.ś.o.z., gdyż uniemożliwia prawidłową ocenę spełnienia przesłanek materialnych potwierdzenia prawa do świadczeń, tj. spełnienia kryterium dochodowego oraz braku dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu i rzeczywistą sytuacją majątkową. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, to z powodu przeszkód leżących całkowicie po stronie skarżącej, nie mających żadnego obiektywnego usprawiedliwienia, nie doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło weryfikację przesłanek potwierdzenia prawa do świadczenia. W konsekwencji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, decyzja odmowna była w pełni uzasadniona. W tej sytuacji należy uznać za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ust. 1-4 u.ś.o.z. w zw. z art. 107 ust. 4a i 5b u.p.s. Niezasadne są również powiązane z nim zarzuty naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. (decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do świadczeń była w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowa), zasad prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów (to postawa skarżącej uniemożliwiła organowi prawidłowe ustalenie jej rzeczywistej sytuacji, materialnej i bytowej, w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego), art. 136 § 1 k.p.a. (z analogicznych przyczyn – prawidłowe ustalenie sytuacji skarżącej wymagało przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (nie było podstaw do uchylenia przez Kolegium prawidłowej decyzji organu I instancji). Zarzut naruszenia art. 107 ust. 4a u.p.s. jest jeszcze dodatkowo chybiony z tej przyczyny, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego z przyczyn zawinionych przez skarżącą było przyczyną wydania decyzji odmownej, ale w kontekście przesłanek z art. 54 u.ś.o.z., a nie z art. 107 ust. 4a u.p.s. Nietrafny jest również zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego w kontekście wadliwej oceny przyczyn, dla których nie doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wbrew argumentacji pełnomocnika oraz samej skarżącej (w tym zwłaszcza w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r.), okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że to skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, bez usprawiedliwionych przyczyn. W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów nie jest świadczenie, które może być zakwalifikowane jako "stała forma pomocy" w rozumieniu przytoczonego przepisu. Potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest formą pomocy uregulowaną przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie jest wymieniane w katalogu form zawartym w art. 15 u.p.s. Można je zatem uznawać za element pomocy społecznej, ale w szerszym rozumieniu. Co istotniejsze, potwierdzenie prawa do świadczeń następuje w sposób okresowy. Jak wynika z art. 54 ust. 7 u.ś.o.z., prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres 90 dni od dnia określonego w decyzji, którym jest: (1) dzień złożenia wniosku, (2) w przypadku udzielania świadczeń w stanie nagłym - dzień udzielenia świadczenia, - chyba że w tym okresie świadczeniobiorca zostanie objęty ubezpieczeniem zdrowotnym. Treść przytoczonego przepisu świadczy dobitnie o okresowym, a nie stałym charakterze tego uprawnienia. Ustawodawca w sposób bardzo wyraźny założył konieczność weryfikacji podstaw do potwierdzenia prawa do świadczeń w okresach 3-miesięcznych, co tym bardziej potwierdza konieczność każdorazowego weryfikowania przesłanek wskazanych w art. 54 u.ś.o.z., z wykorzystaniem instrumentu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przyjęcie argumentacji takiej jak w postawionym w skardze zarzucie prowadziłoby do sprzeczności: z jednej strony należałoby przyjąć (za skargą), że nie ma potrzeby przeprowadzania wywiadu (jego aktualizacji), jeśli od ostatniego wywiadu nie upłynęło 6 miesięcy, z drugiej, potwierdzenie prawa do świadczeń w trybie art. 54 u.ś.o.z. następuje tylko na okres 90 dni. Prowadziłoby to uznania, że ustawodawca stworzył wzajemnie sprzeczne, niespójne regulacje – dlaczego potwierdzenie prawa do świadczeń następuje tylko na 90 dni, jeśli nie ma potrzeby przeprowadzania (aktualizacji) wywiadu środowiskowego przez okres 6 miesięcy od ostatniego wywiadu? Prawidłowa wykładnia musi opierać się na założeniu racjonalności prawodawcy. W związku z tym wskazanie przez ustawodawcę krótszego, 90-dniowego okresu, na jaki następuje potwierdzenie prawa do świadczeń, było zabiegiem celowym, wskazującym na konieczność weryfikacji przesłanek z art. 54 u.ś.o.z. w okresach krótszych niż wynikałoby to z zasady wyrażonej w art. 107 ust. 4 u.p.s. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest o tyle zasadny, że w aktach sprawy nie ma dowodu, aby przed wydaniem decyzji w sprawie organy powiadomiły stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału. Należy jednak zauważyć, że podstawą uchylenia decyzji może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kluczowym problemem w sprawie, który przesądził o konieczności wydania decyzji negatywnej dla strony, był brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn zawinionych przez skarżącą. Organ kilkukrotnie podejmował bezskuteczne próby przeprowadzenia wywiadu z udziałem skarżącej, sama skarżąca kilkukrotnie zmieniała zdanie w kwestii terminu, w którym będzie dostępna w miejscu zamieszkania, dla celów przeprowadzenia wywiadu. Co więcej, skarżąca przedstawiała swoją ocenę sytuacji w licznych pismach procesowych kierowanych do organu, zwłaszcza na etapie postępowania odwoławczego, kiedy to materiał dowodowy był już w sprawie zebrany. W tej sytuacji trudno uznać, że formalne skierowanie do skarżącej pisma w trybie art. 10 i art. 81 k.p.a. mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę sprawy i zmianę rozstrzygnięcia. Całościowej oceny sprawy, prowadzącej do konkluzji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie zmieniają argumenty podniesione przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowody z dokumentów wskazane w tym piśmie, jednakże nie wpłynęły one na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w toku postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest konieczne ze względu na treść art. 54 u.ś.o.z. oraz ze względu na istotne znaczenie wywiadu dla ustalenia przesłanek potwierdzenia prawa do świadczeń, o czym była mowa wyżej. Jeżeli nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie potencjalnego beneficjenta i wskutek tego nie udało się zweryfikować przesłanek potwierdzenia prawa do świadczenia, organ musi wydać decyzję odmowną. Podniesione przez skarżącą argumenty, wskazujące na konieczność korzystania ze świadczeń medycznych finansowanych z własnych środków (pomimo potwierdzenia w tym okresie prawa do świadczeń finansowanych ze środków publicznych), na brak potrzeby przeprowadzenia wywiadu, z uwagi na aktualność informacji zawartych w poprzednich wywiadach, nie są zasadne, wobec konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla prawidłowej oceny przesłanek wskazanych w art. 54 u.ś.o.z. Wbrew argumentom skarżącej, obiektywna ocena okoliczności sprawy wskazuje jednoznacznie na brak realnej woli współpracy z jej strony. To skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, jej argument jakoby organ "zadowolił się jedną nieudaną próbą" przeprowadzenia wywiadu, pozostaje w całkowitej sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd rozumie, że konieczność poddawania się wywiadowi środowiskowemu może powodować dyskomfort po stronie potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej. Skarżąca musi jednak pamiętać, że ustalenie przesłanek warunkujących udzielenie jej pomocy nie jest możliwe jej współpracy z organami pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, woli takiej współpracy zdecydowanie zabrakło po stronie skarżącej. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 18).