I OSK 919/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 495/21 w sprawie ze skargi I. S. i K. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek E. S.A. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 495/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. S. i K. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: E. S.A. z siedzibą w G. wnioskiem z dnia 23 października 2020 r. wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Olsztynek oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, stanowiącej współwłasność K. S. oraz I. i R. małż. S. poprzez udzielenie zezwolenia spółce na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów dwutorowej linii napowietrznej WN 110kV relacji od słupa nr 99 linii [...] do GPZ [...], w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Starosta Olsztyński decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości gruntowej, zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie określono zakres ograniczenia nieruchomości i wyjaśniono, że lokalizację projektowanej linii przedstawia załącznik graficzny. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła R. S. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że w niniejszej sprawie spełniono wszystkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Skargę na wskazaną decyzję, uzupełnioną pismem z dnia 7 lipca 2021 r. wywiedli skarżący, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia Olsztynek-Biesal, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 28 lutego 2019 r. nr VII-50/2019, działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny oznaczone symbolami: 8E - teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka i 5R - teren rolniczy. W ustaleniach szczegółowych (§ 19) dla terenów oznaczonych m.in. jako 5R w pkt 5 ustalono, że w strefie ograniczonego zagospodarowania od linii 110kV ustala się przebieg przewodów linii 110kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zaś w § 22 w ustaleniach szczegółowych dla terenów oznaczonych symbolami m. in. 8E zawarto zapis w pkt 2: "teren lokalizacji linii 110kV, w szczególności konstrukcji wsporczych, przewodów i kabli elektroenergetycznych, przebudów krzyżowanych sieci infrastruktury technicznej, infrastruktury towarzyszącej". Poza tym przebieg lokalizacji inwestycji celu publicznego został uwidoczniony na załączniku nr 1 do uchwały (część graficzna planu). Zdaniem Sądu niewątpliwie zatem plan miejscowy przewiduje tego typu inwestycję, jak przeprowadzenie elektroenergetycznej linii napowietrznej, na terenach, na których znajduje się działka skarżących. Wobec jasnej i precyzyjnej treści planu miejscowego w tym zakresie za niezasadny uznano zarzut skarżących braku porównania zapisów treści i rysunku do planu zagospodarowania dla linii Olsztynek - Biesal z treścią ustawy Prawo budowlane dotyczącą definicji pojęć "budowa" "rozbudowa" i "przebudowa" użytych w zapisach planu dla realizacji celu publicznego. Byłyby to działania bezcelowe. Jednocześnie Sąd ocenił, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 923/20 stwierdził nieważność § 13 pkt 1 planu miejscowego, ponieważ w zakwestionowanym § 13 pkt 1 mowa jest o innej infrastrukturze technicznej niż linia wysokiego napięcia, a miejscowy plan dotyczy linii wysokiego napięcia Olsztynek-Biesal. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżących wskazujący, że uchylenie § 13 pkt 1 planu miejscowego mogło mieć wpływ na zmianę stanowiska inwestora dot. zakresu oraz warunków ustanowienia służebności, opisanych w "Porozumieniu", po ustaniu możliwości lokalizacji infrastruktury energetycznej w dowolny sposób na całym obszarze objętym planem zagospodarowania. Podobnie, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy wskazana na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. przez R. S., kwestia skierowania do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniosku o podjęcie działań w celu stwierdzenia nieważności planu. Na dzień wydania obydwu decyzji plan ten bowiem obowiązywał, a obecnie niewiadomą pozostaje również to czy Wojewoda kiedykolwiek podejmie jakiekolwiek czynności w tej sprawie zwłaszcza, że plan ten był już przedmiotem oceny sądów. Otóż wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. w sprawie II SA/Ol 622/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R., I. i K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 28 lutego 2019 r. Zaprezentowane w tym wyroku poglądy zostały podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. oddalił skargę kasacyjną. Sąd podkreślił, że niniejsze postępowanie nie miało na celu ocenę zgodności planu z prawem, a jedynie rozstrzygnięcie kwestii, czy w oparciu o zapisy obowiązującego planu możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji. W kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazano, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań, odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżących na budowę przebiegającej przez ich nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Przedmiot rokowań nie budzi wątpliwości, został on jasno określony, dlatego też, biorąc zwłaszcza pod uwagę dalece odformalizowany proces rokowań, zarzuty skarżących w tym zakresie (w tym zarzut zbyt szerokiego określenia zakresu zaproponowanego przez inwestora "Porozumienia") są niezasadne. Jeżeli skarżący uważają, że propozycja przedstawiona przez inwestora w ramach rokowań i związane z tym wynagrodzenie z tytułu służebności wiąże się nie tylko z założeniem i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej, to stanowiska obu stron rokowań stają się jeszcze bardziej odległe. Wątpliwości nie może budzić to, że pierwsza propozycja inwestora w ramach rokowań, jak i późniejsze jego pisma dotyczyły również założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń elektroenergetycznych. Tak więc, zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w tej sprawie prowadzone były rokowania. Rolą organów było wyłącznie ustalenie, czy rokowania się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. W ocenie Sądu takie ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku skutecznie wniosła R. S., zarzucając naruszenie: 1) Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wskazana w zdaniu drugim wymienionego przepisu przesłanka "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym" może zostać spełniona również w sytuacji, gdy plan miejscowy nie precyzuje lokalizacji urządzenia liniowego na nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja celu publicznego; 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki, ponieważ dokonana przez organy wykładnia art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. była nieprawidłowa i miała wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wobec wyeliminowania na mocy wyroku WSA z dnia 18 lutego 2021 r. akt II SA/Ol 923/20 § 13 ust. 1 uchwały, który stanowił, że "na całym obszarze planu dopuszcza się prowadzenie, budowę, rozbudowę, przebudowę i remont sieci infrastruktury technicznej i lokalizację związanych z nimi urządzeń" nie jest możliwe spełnienie wynikającej z art.124 u.g.n. przesłanki zgodności lokalizacji inwestycji zgodnie z planem miejscowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe sprawia, iż brak jest możliwości wypełnienia wynikającego z art. 124 ust.1 u.g.n. obowiązku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro plan nie definiuje dokładnego przebiegu inwestycji liniowej. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S.A. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w niniejszej sprawie nie w pełni spełniają wymogi wynikające z powołanego art.174 p.p.s.a. i określonych w nim podstaw kasacyjnych. Zarówno z zarzutów skargi kasacyjnej jak i uzasadniana skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, fakt wyeliminowania na mocy wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 923/20 § 13 ust. 1 uchwały Nr VII-50/219 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia Olsztynek – Biesal powoduje, że nie jest spełniony wynikający z art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro plan nie definiuje dokładnego przebiegu inwestycji liniowej. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zawiera innych zarzutów, w tym zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (poza art. 151 p.p.s.a.), tym samym poczynione ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały zakwestionowane. Przechodząc zaś do istoty sporu związanego z oceną skutków prawnych powoływanego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 923/20 na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, to podkreślić należy, że zarówno organy jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do powołanego wyroku wskazując, że wyrok ten pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, albowiem w §13 ust. 1, co do którego stwierdzono nieważność mowa jest o innej infrastrukturze technicznej niż linia wysokiego napięcia, a miejscowy plan dotyczy linii wysokiego napięcia Olsztynek - Biesal. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, a dodatkowo należy jeszcze wyjaśnić, że w uchwale Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia Olsztynek – Biesal w § 1 ust. 1 postanowiono, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia Olsztynek - Biesal, zwany dalej "planem". Zaś ust. 2 stanowi, że Plan składa się z następujących elementów podlegających uchwaleniu i opublikowaniu: 1) ustaleń planu stanowiących treść niniejszej uchwały; 2) rysunku planu w skali 1:2000, składającego się z 12 arkuszy ponumerowanych od 1 do 12, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej uchwały; 3) rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; 4) rozstrzygnięcia o sposobie realizacji oraz zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. Dla potrzeb niniejszej sprawy istotny jest § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały z których wynika, że plan składa się z ustaleń planu stanowiącego treść niniejszej uchwały i rysunku planu w skali 1:2000, składającego z 12 arkuszy stanowiących załącznik nr 1 do uchwały. W rozpoznawanej sprawie przebieg lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest budowa linii wysokiego napięcia Olsztynek - Biesal został uwidoczniony w załączniku nr 1 do uchwały (część graficzna planu). Natomiast treścią powoływanego § 13 planu są, Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: - pkt 1. którego nieważność stwierdził WSA wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 923/20 miał następującą treść: "na całym obszarze planu dopuszcza się prowadzenie, budowę, rozbudowę, przebudowę i remont sieci infrastruktury technicznej i lokalizację związanych z nimi urządzeń z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych; - pkt 2. dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę i remont urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z linią 110kV, w celu usunięcia kolizji z linią 110kV; - pkt 3. zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, dalsze jednostki tego przepisu dotyczyły poszczególnych rodzajów infrastruktury dotyczących np. zaopatrzenia w wodę, gospodarki ściekami, kanalizacji deszczowej, telekomunikacji itd. Z treści powołanego § 13 planu jednoznacznie wynika, że dotyczy on zasad modernizacji, budowy, rozbudowy, przebudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej niezwiązanych z linią 110kV, ale w celu usunięcia kolizji z linią 110kV. Powołany pkt 1 § 13, którego nieważność stwierdził Sąd dotyczył tym samym różnego rodzaju infrastruktury technicznej i związanych z nimi urządzeń, które mogły pozostawać w kolizji z linią 110kV i dlatego dopuszczono na całym obszarze planu ich budowę, rozbudowę, przebudowę, remont. Niewątpliwie § 13 ust. 1 planu nie dotyczył samej linii wysokiego napięcia i przebiegu tej linii. Stąd też stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 planu, nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W konkluzji należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił w pkt 1 sentencji skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania E. S.A. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.