I OSK 479/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 313/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 313/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpatrzeniu skargi R. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 kpa i w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.1990) poprzez - przekroczenie granicy formalnej oceny operatu szacunkowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dokonaniu merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzanego na zlecenie organu i zakwestionowanie wiedzy branżowej rzeczoznawcy majątkowego, jak również uznanie, że organy nie dokonały dostatecznej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego; - uznanie, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu zawiera niejasności, podczas gdy wiadomości te wymagają tzw. wiedzy branżowej, a rzeczoznawca majątkowy stosownie uzasadnił swoje stanowisko oraz udzielił wyjaśnień, a zarówno organy administracji jak i Sąd nie może wkraczać w wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego, w szczególności poprzez próbę wskazywania, iż założenia rzeczoznawcy nie zostały należycie wyjaśnione; pominięcie, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu spełniał warunki formalne, o których mowa w § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.); - wybiórcze, fragmentaryczne, a jednocześnie merytoryczne badanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego; - co doprowadziło do przyjęcia, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a organy nie dokonały jego należytej kontroli; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w. zw. z § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5, 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy jest wadliwy, a Wojewoda [...] nienależycie go ocenił i uznał go za dokument wiarygodny i sporządzony w należytej postaci, a co za tym idzie, że można było na jego podstawie ustalić odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy operat ten zawiera wszelkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w zw. z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż w operacie szacunkowym: - "nie wykazano, iż dokonuje się wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia", a w konsekwencji wskazanie, iż "organy nie zweryfikowały, że rzeczoznawca dokonał wyceny działki w oparciu o powyższy przepis" oraz, że organy nie skontrolowały i nie oceniły również słuszności określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy zarówno w operacie szacunkowym, decyzji organu II instancji, jak i w zgromadzonym materiale dowodowym odniesiono się do powyższej kwestii w sposób szczegółowy; - zakwestionowaniu i marginalizacji ustaleń Wojewody [...] w zakresie wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie wyjaśnień, a w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się stosowne wyjaśnienia w tym zakresie - co doprowadziło do błędnego uznania, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest obarczony błędem i nienależycie uzasadniony, a organy nie dokonały jego należytej kontroli; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wskazanie, iż decyzja organu II instancji nie zawiera należytego uzasadnienia oraz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym w szczególności wskazanie faktów które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł oraz uzasadnienie przyczyn z powodu których organ orzekł jak w skarżonej decyzji - co doprowadziło m.in. do błędnego uznania, że organy nie dokonały należytej kontroli operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. przedstawił okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania a także przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zakwestionował obliczeń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby wydania decyzji przez organy administracyjne obu instancji. Wyraził jedynie pogląd o tym, że organy obu instancji nie dokonały dostatecznej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego tym bardziej, że był on kwestionowany przez skarżącego, a szczególnie w odniesieniu do podnoszonego przez skarżącego zarzutu niewłaściwego doboru transakcji, które nie mają charakteru rynkowych bowiem wynikają z sytuacji przymusowej właściciela nieruchomości w stosunku do organu samorządowego. Sąd I instancji wskazał jedynie, że w okolicznościach niniejszej sprawy i podnoszonego zarzutu zawierania umów przez właścicieli w sytuacji przymusowej, zasadne jest szczególnie wnikliwe przeanalizowanie aktów notarialnych transakcji zawartych na rynku lokalnym G., a także i w innych miastach powiatu. Zdaniem Sądu I instancji niezbędne jest szersze uzasadnienie stanowiska rzeczoznawcy na gruncie konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Strona ma bowiem prawo poznać - na ile to możliwe - motywy jakimi kierował się rzeczoznawca przy wyborze i doborze transakcji na potrzeby określania wartości rynkowej przedmiotowej działki drogowej, zwłaszcza że rzeczoznawca dysponuje wiedzą specjalistyczną, której w istocie nie może podważać organ ani Sąd. Stosując podejście porównawcze, rzeczoznawca - zdaniem Sądu I instancji - nie zawarł uzasadnienia przyjęcia określonego materiału porównawczego, ani nie wyjaśnił dlaczego i jakie okoliczności zdecydowały o przyjęciu takich transakcji. Sąd I instancji zarzucił również, że organy administracji w ogóle nie zweryfikowały dokonania przez rzeczoznawcę wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym nie skontrolowały i nie oceniły słuszności określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organy nie odniosły się także do ustalonych przez rzeczoznawcę cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Nadto do porównania rzeczoznawca wziął pod uwagę trzy transakcje, nie wyjaśniając co zaważyło o ich wyborze, wprost nie wskazał również metody i techniki szacowania nieruchomości dla przyjętego podejścia porównawczego. Ponadto, organy nie oceniły stwierdzenia rzeczoznawcy wskazującego, że trend zmian cen w czasie nie występuje. Rzeczoznawca nie przedstawił bowiem żadnych danych na poparcie tego stanowiska. Przedstawione oceny Sądu I instancji wpisują się w normatywny wymóg zawarcia w opinii o wartości nieruchomości m.in. tych elementów, które wynikają z cytowanego wyżej § 56 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a więc przede wszystkim uzasadnienia wyniku wyceny, czyli tego wszystkiego co przemawia za przyjęciem w tej opinii wszystkich założeń i danych rzutujących na ten wynik. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.