II SA/Po 198/21

Dnia 05 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2021 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], orzekającą o obowiązku zwrotu przez M. M. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r., w kwocie [...]zł. Rozstrzygnięcie powyższe wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Starosta P. orzekł o uznaniu M. M. z tymże dniem za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu od tej daty prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. orzeczono o utracie przez Stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z dniem [...] listopada 2020 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Starosta P. orzekł o obowiązku zwrotu przez M. M. nienależnie pobranego w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. zasiłku dla osób bezrobotnych w kwocie [...]zł, z uwagi na fakt równoczesnego pobierania przez zainteresowanego w tym okresie dodatku solidarnościowego i zasiłku dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urząd Pracy powziął wiadomość o przyznaniu M. M. dodatku solidarnościowego, za okres od miesiąca czerwca do miesiąca sierpnia 2020 r. Od decyzji tej M. M. złożył odwołanie, zarzucając organowi I instancji brak zapewnienia czynnego udziału Strony w toku postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...] W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19, "zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 3 przedmiotowej ustawy "w przypadku pobrania zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy, dodatek wypłacany jest za ten miesiąc w kwocie, o której mowa w ust. 1, pomniejszonej o wypłaconą kwotę tego zasiłku lub stypendium". Dalej organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie przepisu zawartego w art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia (...), osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Mając na uwadze przytoczone przepisy prawa i zgromadzony materiał dowodowy w sprawie Wojewoda uznał, iż M. M. uzyskał prawo do dodatku solidarnościowego za okres od miesiąca czerwca do miesiąca sierpnia 2020 r. Ustalono również, iż Strona w powyższym okresie pobrała zasiłek dla osób bezrobotnych, w kwocie [...]zł. Kwota dodatku solidarnościowego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie została pomniejszona o kwotę zasiłku dla osób bezrobotnych, pobraną przez Zainteresowanego w okresie trzech miesięcy, tj. czerwiec, lipiec i sierpień 2020 r. Tak więc, w ocenie Wojewody kwota zasiłku dla osób bezrobotnych ([...] zł) winna być zwrócona przez M. M. do PUP w P., jako nienależnie pobrane świadczenie. Ponadto, organ zaznaczył, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób poprawny, a Strona miała umożliwiony czynny udział w jego toku. Starosta P. pismem z [...] listopada 2020 r. umożliwił M. M. możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Zainteresowany nie skorzystał z tego prawa. Dodatkowo rejestrując się w PUP w P., Strona została skutecznie pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł do Sądu M. M.. Zdaniem Skarżącego nie miał on możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że [...] grudnia 2020 r. otrzymał stosowne pismo z Powiatowego Urzędu Pracy w P., zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] sierpnia 2020r. W ocenie skarżącego nie został on rzetelnie poinformowany o przysługujących mu prawach, zarówno poprzednio, jak i po Jego odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Nie umożliwiono skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie . W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe oznacza, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., orzekającą o obowiązku zwrotu przez M. M. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r., w kwocie [...]zł. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi m.in. art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2021.1100 t.j.) zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl zaś art. 76 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Z kolei art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz.U.2020.1068- dalej ustawa o dodatku solidarnościowym) stanowi, iż zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na podstawie powyższych regulacji organy uznały, iż strona ma obowiązek zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r., w kwocie [...]zł jako świadczenia nienależnie pobranego. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji można wywnioskować, iż powodem wydania przedmiotowej decyzji był fakt "powzięcia informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o przyznaniu M. M. dodatku solidarnościowego, za okres od miesiąca czerwca do miesiąca sierpnia 2020 r." W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest wadliwa dlatego, że kwota orzeczonego zwrotu nie poddaje się kontroli Sądu, z uwagi na brak jakichkolwiek wyjaśnień organów obu instancji, co do tego, w jaki sposób doszło do wyliczenia kwoty [...]zł jako kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego można wywieść, że dodatek solidarnościowy, został skarżącemu przyznany. Co szczególnie istotne z żadnego dokumentu w aktach administracyjnych nie wynika też kiedy ów dodatek solidarnościowy został wypłacony skarżącemu i w jakiej konkretnie kwocie. Nie sposób też odnaleźć w aktach sprawy, dokumentu podpisanego przez skarżącego, z którego wynika, że został On pouczony o przesłankach zawieszenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres nabycia prawa do dodatku solidarnościowego. Z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto obliczenia wskazane w decyzji i wyliczono określoną w decyzji kwotę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez stronę. Wskazano jedynie, iż organ powiatowy uzyskał informację z ZUS o przyznaniu skarżącemu dodatku solidarnościowego za okres od miesiąca czerwca do miesiąca sierpnia 2020 r. i z uwagi na fakt pobrania przez Zainteresowanego dodatku solidarnościowego i zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie wskazanym powyżej, Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez M. M. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych w kwocie [...]zł. Tymczasem w aktach sprawy brak takowego pisma z ZUS czy też wskazania na istnienie odpowiedniego dokumentu w formie elektronicznej. Sąd wskazuje, że zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożenia środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zatem rzeczą organu odwoławczego było wskazanie sposobu przyjętych wyliczeń za sporny okres i dokonanie ich oceny, czego Wojewoda nie uczynił. Wobec braku jakichkolwiek wyliczeń w tym względzie wskazujących z czego wynika wysokość nienależnie pobranego świadczenia Sąd nie miał możliwości oceny zasad w oparciu o które doszło do wyliczenia tej kwoty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Taki sposób redagowania decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to należy ocenić za istotne z uwagi na to, że jest to element braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Analiza zaskarżonej decyzji tego standardu nie spełnia w części odnoszącej się do uzasadnienia przyjętej przez organy kwoty świadczenia pieniężnego uznanego, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, za nienależnie pobrane. Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze należy uznać twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu decyzji za gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem czy argumentacją, co oznacza, iż zapadłe rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji uznać należy za wydane istotnym i mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy naruszeniem art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotność wpływu wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania wyrażających się w braku zgromadzenia materiału dowodowego i co za tym idzie poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych na treść rozstrzygnięcia jest wyraźnie widoczna na tle art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym uzależniającego uznanie wypalonego zasiłku dla bezrobotnych za świadczenie nienależnie pobrane od wypłaty, a nie co należy podkreślić przyznania, zasiłku solidarnościowego za dany okres oraz art. 4 ust. 3 tej samej ustawy wprowadzającego mechanizm wypłaty dodatku solidarnościowego za miesiąc w którym złożono wniosek o jego przyznanie w kwocie pomniejszonej o wypłaconą kwotę zasiłku dla bezrobotnych. Bez ustalenia w jakiej wysokości faktycznie wypłacono skarżącemu dodatek solidarnościowy w poszczególnych miesiącach nie sposób zatem rzetelnie ustalić wysokości nienależnie pobranego przez niego zasiłku dla bezrobotnych, bez ryzyka uznania za nienależnie pobrane także świadczenia już uprzednio potrąconego z kwoty wypłacanego dodatku solidarnościowego. Wykładnia przepisu art. 4 ust. 4 ustawy z 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 w jego pełnym brzmieniu i z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 tej ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli kwota dodatku solidarnościowego została pomniejszona już o kwotę zasiłku dla bezrobotnych, to pobrany zasiłek nie jest świadczeniem podlegającym zwrotowi. Odnosząc się wprost do zarzutko skargi stwierdzić nadto należy, że przed wydaniem decyzji organu tak I instancji, jak i II instancji M. M. nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do art. 10 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo PIP w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., którym przekazuje Wojewodzie odwołanie skarżącego (do wiadomości skarżącego). Realizacja obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. koresponduje z treścią art. 9 k.p.a. i polega między innymi na powinności organów administracji publicznej informowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę. Realizacji obowiązku zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. nie spełnia w szczególności skierowane do strony pismo z [...] listopada 2020 r., albowiem wskazano w nim wprawdzie na prawo do wypowiedzenia się w sprawie, lecz jednocześnie zabrakło informacji co do możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wskazania w jaki sposób zapoznanie to może się odbyć, co czyni pozornym zawarte w nim pouczenie o prawie wypowiedzenia się w sprawie , w sytuacji gdy strona nie ma możliwości zdobycia wiedzy co do materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu, Uchybienia tego, mimo wyraźnego zgłoszenia w odwołania dotyczącego go zarzutu nie konwalidował w żaden sposób orzekający w sprawie organ II instancji. W świetle wskazanych już uprzednio uchybień organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, również te naruszenia przepisów postępowania uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały one niemożnością zgłoszenia odpowiednich wniosków dowodowych przez stronę, czy tez wskazania w jakiej wysokości i za jakie miesiące dodatek solidarnościowy został stronie faktycznie wypłacony. Nie zasługiwała natomiast na uwzględnienie ta cześć argumentacji skargi, która dotyczyła trudnej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego oraz niemożności dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Okoliczności te są bowiem nieistotne prawnie dla ustalenia czy dane świadczenie (w tym przypadku zasiłek dla bezrobotnych) było świadczeniem nienależnie pobranym), a mogłyby być badane przez organy jedynie w odrębnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności w całości albo w części o jakim mowa w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, warunkiem prowadzenia którego jest istnienie obowiązku zwrotu otrzymanych świadczeń. Konkludując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 – 10, 11, 15, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o dokumentację związaną z ubieganiem się, przyznaniem i wypłatą skarżącemu dodatku solidarnościowego, co pozwoli na rzetelną ocenę czy i w jakim zakresie pobierany przez niego zasiłek dla bezrobotnych był świadczeniem nienależnie pobranym. Swoje rozstrzygnięcie organy nadto szczegółowo uzasadnią zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.