III OSK 854/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 100/21 w sprawie ze skargi P.N. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 października 2021 r., II SAB/Rz 100/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.A. (dalej: skarżący) na bezczynność Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego (dalej: Rektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący skierował do Uniwersytetu Rzeszowskiego wniosek o udostępnienie informacji odnośnie organizacji wyjazdów ERASMUS, tj.: "na podstawie jakich przepisów prawa Uczelnia uzyskała przekonanie, że bierze odpowiedzialność za studentów w zakresie zachorowania na COVID-19? Proszę wskazać konkretny artykuł lub cytat. Czy podobne zasady zastosowany w przypadku innych chorób?". Odpowiadając na ten wniosek, Rektor stwierdził, że pytanie ma charakter bardzo ogólnikowy, a jego istota nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.). Dodał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi funkcjonowanie szkół wyższych, tj. ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Rektor ponosi odpowiedzialność za całość funkcjonowania jednostki jaką jest Uniwersytet. Studenci, będący częścią społeczności akademickiej, wpisują się w tę całość, a co za tym idzie Rektor jest odpowiedzialny również za nich. Rozpoznając skargę, Sąd przyjął, że żądanie skarżącego obejmowało dokonanie przez Rektora interpretacji (oceny) określonych przepisów prawnych w interesującym skarżącego przedmiocie, a zatem stosowania unormowań prawnych w tym zakresie. Z tego względu uznał za właściwą odpowiedź Rektora, że istota pytania nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Skoro bowiem skarżący zażądał udzielenia informacji w postaci podania określnego przepisu prawa w kontekście określonego działania Rektora, a ta nie stanowi informacji publicznej, to adresat takiego wniosku nie był zobligowany do jego uwzględnienia przez podanie żądanych informacji, czy wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Na Rektorze spoczywał jedynie obowiązek zawiadomienia wnioskującego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie można uznać, że działanie Rektora nosi znamiona bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że wniosek dotyczący podstawy prawnej działania Rektora stanowi wniosek o dokonanie wykładni prawa. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości, rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że Rektor dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że skoro stosownie do art. 7 Konstytucji RP władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa to podstawa prawna działania Rektora ma wymiar materialny, bowiem odnosi się do sfery istniejących już na dzień występowania o informację o niej faktów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności przedmiot działalności i kompetencje. Kompetencje te muszą mieć umocowanie w obowiązującym prawie. W konsekwencji kompetencja "brania odpowiedzialności za studentów w zakresie zachorowania na COVID-19" także powinna mieć umocowanie prawne, zaś informacja o tym umocowaniu jako dotycząca kompetencji Rektora stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie okazała się usprawiedliwiona. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawem dostępu do informacji publicznej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje jakiego rodzaju informacje publiczne polegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia m.in. informacje o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c u.d.i.p.). W warunkach niniejszej sprawy spór toczy się o to, czy informacja o określnym przepisie prawa w kontekście określonego działania Rektora ma walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym informacje o obowiązującym prawie nie noszą znamion informacji publicznej, a w konsekwencji u.d.i.p. nie znajduje do nich zastosowania. Sąd słusznie wskazał, że wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, musi odnosić się do sfery faktów istniejących na dzień występowania o nią i musi znajdować się w posiadaniu jednostki wykonującej zadania publiczne. Nie może zatem podlegać uwzględnieniu wniosek dotyczący takich danych, które dopiero musiałyby zostać wytworzone na potrzeby jego realizacji. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Sprowadza się do oceny zastosowania przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wniosek skarżącego nie dotyczył informacji, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c u.d.i.p., czyli informacji o przedmiocie działalności i ogólnych kompetencjach Rektora, lecz stanowił wprost pytanie o przepisy prawa zastosowane w kontekście określonego działania Rektora, a zatem jak słusznie uznał Sąd stosowania określonych unormowań prawnych w interesującym skarżącego przedmiocie. Tego rodzaju żądanie zmierza natomiast do uzyskania oceny prawnej podjętego działania w świetle posiadanych kompetencji Rektora, a nie obiektywnie istniejącego faktu, który istniałby w momencie udzielania informacji. Na zasadach określonych w u.d.i.p. nie można domagać się jednak oceny prawidłowości funkcjonowania organów władzy publicznej lub innych podmiotów. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem na celu kontroli prawidłowości ich funkcjonowania. Zauważyć przy tym należy, że Rektor informując zasadnie skarżącego o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w istocie udzielił odpowiedzi na pytanie skarżącego. Stwierdził on bowiem, że na podstawie Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce ponosi on odpowiedzialność za całość funkcjonowania jednostki jaką jest Uniwersytet. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w warunkach niniejszej sprawy wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 7 Konstytucji uznać należy za nieusprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.