III SA/Lu 319/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inne z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], odmawiającą skarżącemu B. K. wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. B. K. zwrócił się z o rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Skarżący podniósł, że w związku z epidemią Inspektorat ZUS w P. był zamknięty dla klientów, wobec czego wniosek został w dniu [...] kwietnia 2020 r. złożony do skrzynki w Inspektoracie ZUS i skarżący nie posiada potwierdzenia złożenia dokumentu. Skarżący dołączył do pisma kopię wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r., opatrzonego datą [...] kwietnia 2020 r. Wniósł też o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, a także o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dołączył oświadczenie żony I. K. stwierdzające, że była ona świadkiem złożenia przez B. K. wniosku w siedzibie Inspektoratu ZUS w dniu [...] kwietnia 2020 r. Skarżący złożył też oświadczenie B. K. stwierdzające, że jako kadrowa skarżącego na jego prośbę wypełniła wniosek RDZ dotyczący zwolnienia ze składek za okres marca, kwietnia i maja 2020 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie pisma z dnia [...] października 2020 r. dotyczącego zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że w trakcie postępowania wyjaśniającego wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek (RDZ) nie został odnaleziony. Organ wyjaśnił, że z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego, w ramach działań prewencyjnych w zakresie bezpieczeństwa, w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. klienci Zakładu nie mogli korzystać z bezpośredniej obsługi klienta. O przyjętych rozwiązaniach w zakresie składania dokumentów Zakład Ubezpieczeń Społecznych informował na swojej stronie internetowej, jak również w mediach, zachęcając do zakładania profili PUE umożliwiających elektroniczny kontakt z Zakładem i potwierdzenie złożenia dokumentu Urzędowym Potwierdzeniem Odbioru (UPO). Niezależnie od tego, w siedzibie Inspektoratu Zakład przygotował wyodrębnione strefy, w których bez kontaktu osobistego z pracownikami istniała możliwość złożenia dokumentów do skrzynek oznaczonych datą i przeznaczeniem. Skrzynki na dokumenty znajdowały się pod stałym nadzorem wyznaczonego pracownika, a składane w nich dokumenty były wyjmowane po upływie zalecanego okresu kwarantanny i oznaczane datą wpływu oraz pieczęcią pracownika ZUS, który ją opróżniał. W takim trybie Zakład przyjął i zarejestrował bez jakichkolwiek problemów i zastrzeżeń kilkadziesiąt tysięcy dokumentów. W ocenie organu przedstawione przez skarżącego oświadczenia nie mogą stanowić dowodu złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek nie został odnaleziony w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Oświadczenie B. K. może potwierdzić jedynie fakt przygotowania wniosku, ale nie jego złożenia. Natomiast oświadczenie I. K. nie może stanowić niebudzącego wątpliwości, jednoznacznego dowodu złożenia wniosku, ponieważ zostało złożone przez żonę skarżącego, a zatem przez osobę bezpośrednio zainteresowaną pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy. Organ podniósł ponadto, że to na wnoszącym pismo spoczywa obowiązek wykazania, że pismo określonej treści dotarło do organu. Zgodnie z przepisem art. 63 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Zatem strona należycie dbająca o swoje interesy winna zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru podania. Natomiast, gdy podmiot wnoszący do organu administracji podanie nie dysponuje dowodem potwierdzającym jego wniesienie, nie może skutecznie zarzucić organowi, że zagubił pismo. W postępowaniach w sprawach indywidualnych, zainicjowanych wnioskiem strony i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Organ zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 58 k.p.a., ponieważ termin określony w art. 31zp ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., dalej jako "ustawa Covid-19") jest terminem prawa materialnego. Powołana ustawa nie zawiera zapisów, z których wynikałaby możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Upływ terminu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków jednostki, a w konsekwencji niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek skarżącego o umorzenie składek jest rozpatrywany w oddzielnym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., B. K. zaskarżył decyzję z dnia [...] marca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek został złożony w terminie, w przepisanej prawem formie, natomiast został zagubiony w Inspektoracie ZUS w P.. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków B. K. oraz I. K.. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Przepisy art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1a ustawy [...] przewidują, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres – na zasadach określonych w tych przepisach. Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. (art. 31zp ust. 1 ustawy Covid-19). Obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek (art. 31 zt ustawy Covid-19). Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31 zq ust. 5 ustawy). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy). Przywołane przepisy wskazują, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek przyznawana jest na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast na mocy art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy tym zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) zamiast postanowienia w tym przedmiocie, ZUS wydaje decyzję. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja) jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty. W wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności. W sytuacji zatem, gdy we wstępnej fazie postępowania, w ramach badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do podstawowych elementów stosunku prawnego, może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie. Obowiązkiem organu będzie wówczas podjęcie odpowiednich kroków mających na celu ustalenie, czy to treści żądania, podmiotu od którego ono pochodzi, czy też innych decydujących kwestii. W sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony, okolicznością uzasadniającą takie działanie organu będzie także zagadnienie, czy podanie zostało przez stronę w ogóle wniesione, gdy strona twierdzi, że złożyła stosowne podanie, zaś organ utrzymuje, że nie zarejestrował jego wpływu. Natomiast z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ w zasadzie nie przeprowadził nawet w minimalnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ przyjął natomiast w sposób arbitralny, że skarżący nie złożył wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Dla uzasadnienia tego stanowiska organ podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego wniosek skarżącego nie został odnaleziony oraz, że z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego Zakład przygotował wyodrębnione strefy, w których bez kontaktu osobistego z pracownikami istniała możliwość złożenia dokumentów do skrzynek oznaczonych datą i przeznaczeniem. Skrzynki na dokumenty znajdowały się pod stałym nadzorem wyznaczonego pracownika, a składane w nich dokumenty były wyjmowane po upływie zalecanego okresu kwarantanny i oznaczane datą wpływu oraz pieczęcią pracownika ZUS, który ją opróżniał. W takim trybie Zakład przyjął i zarejestrował bez jakichkolwiek problemów i zastrzeżeń kilkadziesiąt tysięcy dokumentów. Organ uznał, że powyższych okoliczności nie podważają przedstawione przez skarżącego oświadczenia B. K. i I. K.. W konsekwencji, organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Natomiast skarżący twierdzi, że wniosek został złożony do skrzynki w Inspektoracie ZUS w P. w dniu [...] kwietnia 2020 r. Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było zatem wyjaśnienie, czy wniosek skarżącego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. został przez skarżącego rzeczywiście złożony. Wniosek taki przesądzałby bowiem o powstaniu stosunku administracyjnoprawnego w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek. Faktem powszechnie znanym jest, że z uwagi na epidemię wywołaną wirusem SARS-CoV-2, zmienione zostały zasady organizacji pracy w placówkach ZUS. Z umieszczonych na stronie internetowej ZUS komunikatów z [...] kwietnia 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. wynika, że wnioski dotyczące wsparcia z ZUS w ramach Tarczy Antykryzysowej można było składać drogą elektroniczną, w formie papierowej za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS – na przykład do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". Skorzystanie z ostatniego sposobu składania wniosków – przez umieszczenie w skrzynce na dokumenty w placówce ZUS, wiązało się jednak z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Okoliczność ta jest bezsporna. Zatem w dniu [...] kwietnia 2020 r., w którym według twierdzeń skarżącego wniosek miał być złożony, nie istniała możliwość uzyskania potwierdzenia na piśmie faktu dokonania tej czynności. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu podstaw odmowy wszczęcia postępowania. W przedstawionym stanie faktycznym strona została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu, możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku. Zatem ta okoliczność mogła być wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza antykryzysowa", ewentualnie wskazane przez skarżącego osoby, które miały przygotować wniosek albo być świadkiem jego umieszczenia w skrzynce. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nie podjął natomiast żadnych działań, mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącego złożony, czy też nie. Wydając decyzję organ poprzestał na stwierdzeniu, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie został odnaleziony. Natomiast zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, zobowiązany był do przygotowania procedury obsługi pism wrzucanych do tej skrzynki. W aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji procedury składania dokumentów, kwarantanny i dalszego trybu postępowania, w szczególności odnotowywania daty wpływu danego pisma. Nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z pismami wrzucanymi do skrzynki przekazano pracownikom w formie ustnej. Ponadto w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego powoływany w zaskarżonej decyzji fakt poszukiwania wniosku w siedzibie Inspektoratu ZUS w [...] oraz sposób działania w tym zakresie. Analogiczne stwierdzenie należy odnieść do podniesionego dopiero na etapie odpowiedzi na skargę braku możliwości przeprowadzenia dowodu z zapisu monitoringu z uwagi na upływ okresu przechowywania nagrań. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niewystarczające, to w myśl art. 10 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów, potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ skarżącemu nie zapewnił. W związku z tym skarżący w skardze wniesionej do Sądu zgłosił dalsze wnioski dowodowe dla poparcia swoich twierdzeń. Trzeba natomiast zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji, a w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd tylko w określonych przypadkach może przeprowadzić uzupełniające dowody z dokumentów. Wymaga podkreślenia, że w sytuacji, gdy zostało przewidzianych kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego wyboru sposobu złożenia wniosku. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko organu, zmierzające do przerzucenia odpowiedzialności na podmiot ubiegający się o pomoc. Skoro przewidziano kilka sposobów złożenia wniosku, wnioskodawca mógł skorzystać z dowolnego z nich, w tym również z wrzucenia wniosku do specjalnej skrzynki wystawionej przez organ. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana tą decyzją w mocy decyzja organu z [...] lutego 2021 r. zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wskazane decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia istotnych okoliczności, dotyczących złożenia przez skarżącego wniosku, w szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność obsługi skrzynki w dniu [...] kwietnia 2020 r., wyjaśni dokładnie, w jaki sposób poszukiwano wniosku oraz w jaki sposób poddawano dokumenty kwarantannie i kto wówczas je nadzorował. Organ rozpatrzy i oceni zebrany materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.