II SA/Wa 883/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi J. L. i T. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu oddala skargę J. B. L. oraz T. L. (dalej: "skarżący", "strona") wniośli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 roku, o numerze [...], mocą której utrzymano decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2020 roku, o numerze [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez skarżących. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...].09.2020 roku Komendant [...] Policji (dalej: "organ I instancji") wydał decyzję o numerze [...] mocą, której nakazał skarżącym oraz dwóm innym osobom opróżnić i przekazać w stanie wolnym lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ II instancji", "KGP"), który po rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu KGP stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia bezprawnego korzystania przez skarżących z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego w 1952 roku J. L. Zmarł on w 1986 roku, a jego żona H. L. zmarła w 1993 roku. Obecnie w lokalu zamieszkują lub są zameldowani skarżący oraz ich córki. Organ II instancji dalej stwierdził, że zgodnie z art. 95 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji (t.j. Dz.U.2020.360, dalej: u.p.) decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się m. in. w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjant lub członka jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. KGP dodał także, iż zgodnie z art. 88 ust 1 u.p. prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej oraz członkom jego rodziny, do których zgodnie z art. 89 ww. ustawy zalicza się: małżonka, dzieci do 25 roku życia oraz rodziców funkcjonariusza i jego małżonka. Organ II instancji stwierdził, że skoro mieszkanie pozostaje w dyspozycji organów Policji to w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.2020.1740) oraz ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.2020.611). Organ stwierdził także, że strony nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami lub rencistami policyjnymi, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji. Mając to wszystko na uwadze ww. organ stwierdził, że skarżący nie mają żadnego prawa do lokalu mieszkalnego, a skoro tak to zastosowanie będzie miał wspomniany już art. 93 ust 3 pkt 1 u.p. KGP wskazał także, iż w związku z treścią wydanych decyzji nie ma on obowiązku zapewnienia lokalu zastępczego dla skarżących. Obowiązek taki został bowiem nałożony na właściwą gminę. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania, w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowania odnośnie ustalenia stosunku najmu do przedmiotowego lokalu. Mając to wszystko na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w swojej skardze podniosła szereg zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: 1. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie do czasu ustalenia czy stronie przysługuje tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, podczas gdy przed Sądem Rejonowym dla [...] w W., [...] Wydziałem [...], toczy się pod sygn. akt [...] postępowanie o ustalenie wstąpienia przez stronę skarżącą w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.; 2. art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego polegającego na wezwaniu strony skarżącej do opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy lokal ten jest jedyną gwarancją minimalnej ochrony strony przed bezdomnością, bowiem skarżący nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych; 3. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na którym powinno być oparte rozstrzygnięcie, wbrew nałożonemu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż zobowiązani do opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych; Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 30 Konstytucji, art. 71 ust. 1 Konstytucji, art. 75 ust. 1 Konstytucji poprzez niezagwarantowanie stronie minimalnej ochrony przed bezdomnością, a tym samym naruszenie obowiązku ochrony i poszanowania godności człowieka, podczas gdy stronie w zaistniałej sytuacji winna zostać zapewniona właściwa pomoc ze strony władz publicznych, 2. art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuwzględnienie prawa strony do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i mieszkania, podczas gdy eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, narusza standardy praw człowieka. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W przedmiotowej sprawie kwestia toczącego się przez sądem powszechnym postępowania o ustalenie wstąpienia przez skarżących w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie stanowiła zatem podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wydanie przez Sąd Rejonowy dla [...] wyroku w sprawie sygn. [...] nie stanowiło niezbędnego elementu w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia w sprawie sygn. [...] organ mógł prowadzić postępowania i wydać zaskarżoną decyzję. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016r. sygn. I OSK 2887/14, LEX nr 2111053). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do zajmowania lokalu mieszkalnego, co słusznie ocenił organ. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie są funkcjonariuszami policji, emerytami policyjnym ( milicyjnymi) lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym J. L. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Tego tytułu nie mogli uzyskać także w oparciu o przepis art. 691 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W tej sytuacji za nietrafny uznać zarzut skargi, że treść wyroku w sprawie [...] mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organów administracji. Problematyka ta wykracza bowiem poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania sytuacji życiowej oraz możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. Stąd podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto, wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostają twierdzenia skarżących w tej kwestii. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 683/00, w którym Sąd ten wskazał, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi, a to oznacza, że dysponowanie lokalem związane jest z prawem organu Policji do decydowania o jego przydziale bądź opróżnieniu. Jak wynika z trafnych ustaleń poczynionych w sprawie, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., pozostaje w zasobach i dyspozycji organów Policji. Przy czym godzi się podkreślić, że obowiązujące przepisy nie wymagają dysponowania lokalem przez konkretną jednostkę organizacyjną Policji, bo w art. 90 ustawy o Policji stanowi się, iż na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.08.2020r., I OSK 653/20). Podkreślić przy tym należy, że w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15 TK orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475), dalej u.p.e.a., w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konsekwencją wyroku K 27/15 jest utrata mocy obowiązującej art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do przeprowadzenia eksmisji "na bruk" z lokali mieszkalnych osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Wyrok ten nie dotyczył zatem przepisów ustawy o Policji, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 30, 71 ust. 1, art.75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy wskazać, iż w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Wskazał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za niezasadnym należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Organy należycie uzasadniły decyzje. Organ odwoławczy odniósł się przy tym do kwestii podniesionych w odwołaniu. Organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz innych przepisów wskazanych w skardze. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.