IV SA/Po 239/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy T. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm; zwanej dalej "k.p.a." ) odmówił S. W. (zwanemu dalej również "Skarżącym" lub "Inwestorem") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na terenie części działki o nr ewid.[...] w miejscowości S.. Wyznaczając obszar analizowany organ wskazał, że w jego granicach występuje zabudowa zagrodowa, magazynowo – usługowa, produkcyjno-magazynowo-usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami garażowymi i gospodarczymi i mieszkaniowo-usługowa. W ocenie organu planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach sąsiednich. Organ uznał jednak, iż projektowany budynek znacząco odbiega od parametrów sąsiedniej zabudowy i przekracza gabarytami wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku dla dachów pochyłych, szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, co wprowadziłoby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym. W zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie 54,20%, gdy tymczasem średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 27,40 (maksymalny 39,20% i zabudowa ta znajduje się na działkach położonych po drugiej stronie drogi krajowej Nr [...] i stanowi teren zabudowy magazynowo – usługowej). Po tej samej stronie drogi krajowej Nr [...] maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla zabudowy stanowiącej kontynuację funkcji wynosi 23% (projektowana inwestycja 54,20%). W obszarze analizowanym nie występują działki, które mogłyby być podstawą do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem. Zatem planowana inwestycja znacznie przekracza zarówno parametr dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i maksymalny parametr w obszarze analizowanym. W sytuacji gdy żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w tak intensywny sposób, a wnioskowany parametr przekracza ponad dwukrotnie średnią wartość w obszarze analizowanym, nie znaleziono podstaw by parametr ten wyznaczyć, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Planowana inwestycja nie kontynuuje również parametrów zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W obszarze analizowanym wśród wskaźnik ten nie przekracza 7,0 m przy dachach pochyłych oraz 12,50 m przy dachach płaskich. Projektowany budynek zgodnie z wnioskiem inwestora miałby mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 9,0 m, dach pochyły o kącie nachylenia 25 stopni. W obszarze analizowanym nie występują budynki z dachem pochyłym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 9,0 m, która mogłaby być podstawą do określenia tego parametru zgodnie z wnioskiem. Organ nie znalazł podstaw do zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. bowiem w obszarze nie występują budynki z dachem pochyłym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która mogłaby być podstawą do ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. Podobnie szerokość elewacji frontowej – średnia w obszarze analizowanym wynosi 19,30 m, zgodnie z wnioskiem inwestora miałaby wynosić 40,0 m. S. W. odwołał się od powyższej decyzji. W odwołaniu nie sprecyzował zarzutów, ani wniosków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza została sporządzono w prawidłowy sposób. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji o niespełnieniu warunku kontynuacji parametrów zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Skargę od powyższej decyzji wniósł S. W., nie precyzując w niej również zarzutów, ani wniosków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości S.. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl natomiast § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie w granicach obszaru analizowanego, zgodnie z załącznikiem graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, na terenie działek dostępnych w granicach obszaru analizowanego, zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa (budynki przeznaczone do rozbiórki), zabudowa magazynowo - usługowa, zabudowa produkcyjno - magazynowo - usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo - usługowa, budynki w budowie, obiekty infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony od granic działki objętej wnioskiem jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50m) tj.375,0 m. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego pozostaje bezsporna w niniejszej sprawie. Również Sąd z urzędu nie dostrzega uchybień organów w tym zakresie. Spornym w sprawie pozostaje okoliczność, czy gabaryty i forma architektoniczna planowanej inwestycji spełnia wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy bowiem zarówno wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej szerokość w sposób znaczny odbiega od średniej wartości tych parametrów występującej w obszarze analizowanym. Sąd w rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu odwoławczego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Określenie parametrów nowej zabudowy z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do parametrów maksymalnych występujących w obszarze analizowanym. W każdym przypadku odstępstwo od zasady ustalania parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym powinno być poparte przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 27,40%. Zaznaczyć należy, iż maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 39,20% (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Podkreślić jednak należy, iż zabudowa znajdująca się na ww. działkach zlokalizowana jest po drugiej stronie drogi krajowej Nr [...] i stanowi terenu zabudowy magazynowo - usługowej. Po tej samej stronie drogi krajowej Nr [...] maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy stanowiącej kontynuację funkcji dla przedmiotowej inwestycji wynosi ok. 23,0%. Projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałaby zająć do 54,20% powierzchni przedmiotowego terenu. Biorąc pod uwagę ww. fakty uznać należy, iż w obszarze analizowanym nie występują działki, które mogłyby być podstawą do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem. Ponieważ w obszarze analizowanym brak działek, których wskaźnik intensywności wykorzystania terenu byłby taki sam lub wyższy od wnioskowanego, nie znaleziono podstaw do ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem. Powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałaby wynosić do 3 280,0 m2. W obszarze analizowanym brak budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy, która mogłaby być podstawą do ustalenia ww. parametru zgodnie z wnioskiem. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że brak było podstaw do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawiono również argumentację wskazującą na brak podstaw do ustalenia omawianego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazano, że na brak działek w obszarze analizowanym, których wskaźnik intensywności wykorzystania terenu byłby taki sam lub wyższy od wnioskowanego. W sytuacji gdy żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w tak intensywny sposób, a wnioskowany wskaźnik przekracza ponad dwukrotnie średni wskaźnik w obszarze analizowanym organ zasadnie wyraził pogląd o braku podstaw do zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii, a więc szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji wyjaśnić trzeba, że zgodnie z wnioskiem szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego miałaby wynosić 40,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 19,30 m. Zaznaczyć należy, iż maksymalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 530,0 m (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), jednak zabudowa znajdująca się na ww. działkach zlokalizowana jest po drugiej stronie drogi krajowej Nr [...]. Biorąc pod uwagę ww. fakty uznać należy, iż przyjęcie wielkości szerokości elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem Inwestora (ok. 40,0 m) spowodowałoby przekroczenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 ww. Rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rację ma organ, że przyjęcie wskaźnika zgodnego z wnioskiem inwestora nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w obszarze analizowanym. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym nie przekracza 7,0 m przy dachach pochyłych oraz 12,50 m przy dachach płaskich. Projektowany budynek, zgodnie z wnioskiem Inwestora, miałyby mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 9,0 m, dach pochyły o kącie nachylenia do 25°. W obszarze analizowanym nie występują budynki z dachem pochyłym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 9,0 m, która mogłaby być podstawą do określenia ww. parametru zgodnie z wnioskiem. Brak zatem było podstaw do zastosowania ust.4 § 7 Rozporządzenia. Wobec niespełnienia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora. Sąd nie dostrzegł również innego naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.