II SAB/Kr 160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K., M. S., A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku I. skargę odrzuca; II. zwraca skarżącym solidarnie A. K., M. S., A. S. kwotę 100zł ( sto złotych) tytułem zwrotu opłaty od skargi. Uzasadnienie postanowienia z dnia 14 września 2021r. Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. A. K., M. S., A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie załatwienia ich wniosku z dnia 21 stycznia 2021 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] [...] w K.. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy niezwłocznie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa podejmując jedynie pozorowane działania, wymierzenie grzywny, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał iż na skutek pisma skarżących z dnia 21.01.2021r, które wpłynęło do organu 25.01.2021r. dotyczącego przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] [...] w K. organ podjął działania. W dniu 24 lutego 2021r. przeprowadzono kontrolę budynku. Zapoznano się z protokołem z okresowej kontroli budynku z grudnia 2020r. W dniu 21.04.2021r. przeprowadzono kolejną kontrolę budynku. Przeprowadzone czynności nie dały podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane . Organ wskazał również, iż art. 37 kpa nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie może być mowy o bezczynności organu skoro sprawa została załatwiona przez stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o czym organ powiadomił skarżących za pismem z dnia 25 maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi A. K., M. S., A. S. jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 21 stycznia 2021 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] [...] w K.. Na skutek wymienionego pisma skarżących organ podjął czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia ustawy Prawo budowlane. Wnoszącym udzielono odpowiedzi, jak wyżej wskazano. W kontekście powyższego, wbrew argumentacji skarżących dotyczącej braku wydania decyzji merytorycznej, wyjaśnienia wymaga, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Nadto zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Dodatkowo także stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682). Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te zostały przez niego podjęte wskutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w tym przepisie nie jest tożsama ze skargą przewidzianą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pismo skarżących z dnia 21.01.2021 r. w istocie rzeczy miało charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – skargę na zaniechanie organu w wykonywaniu nałożonego na niego w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowanego i podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Nadto organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób) – por. postanowienie WSA w Poznaniu z 27.11.2020 r., sygn. II SAB/Po 88/20. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z powyższych rozważań wynika, że sądy administracyjne nie posiadają kognicji do oceny sposobu załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposobu procedowania organu, w tym również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Sprawa objęta skargą nie mieści się więc w ustalonym przepisami zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, co prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, odrzucił skargę.