II OSK 318/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 146/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr SKO-4213/214/20, SKO-4213/215/20, SKO-4213/216/20, SKO-4213/217/20 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 146/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr SKO-4213/214/20, SKO-4213/215/20, SKO-4213/216/20, SKO-4213/217/20 w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego po rozpoznaniu wniosku skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w postaci sześciu zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz dwóch budynków gospodarczych w O. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]). W dniu 27 maja 2020 r. do Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego wpłynął wniosek D. Ł., A. K., P. Ł. oraz A. S. o wznowienie ww. postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. znak: WAP.RAU.6730.1.51.2018 Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli D. Ł., A. K., P. Ł. i A. S.. Żalący się wskazali, że są właścicielami działek położonych w sąsiedztwie inwestycji realizowanej przez firmę M. i domagają się wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, że bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskodawcy podali, że w wyniku rozpoczęcia I etapu inwestycji szeregowców doszło do wzniesienia poziomu terenu, co doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych w tym obszarze. Wody opadowe i roztopowe z podniesionych terenów spływają na ich działki, powodując zalewanie nieruchomości. Zdaniem żalących się powinni być oni uznani za stronę postępowania by uczestniczyć w procesach administracyjnych, dotyczących sąsiednich terenów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po rozpatrzeniu zażalenia D. Ł., A. K., P. Ł., A. S. postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r. uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 9 lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten, w odróżnieniu od postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, przewiduje procesową formę wszczęcia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie postanowienia. Postanowienie to kończy pierwszą fazę czynności podejmowanych przez organ, określanych jako przedprocesowa faza postępowania wznowieniowego, a otwiera drugą, procesową (rozpoznawczą) fazę postępowania wznowieniowego, w toku której organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Artykuł 149 § 2 K.p.a. wyznacza jednocześnie granice rozpoznawczego postępowania wznowieniowego. Zgodnie z tym przepisem, przedmiotem postępowania jest "ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych wart. 145 § 1 K.p.a., czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a. lub czy występuje przesłanka z art. 145b § 1 K.p.a. oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Organ podniósł, iż we wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt l OSK 3226/14, CBOSA). Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera drogę do rozpoznania zasadności podnoszonych twierdzeń. Nie można dokonywać interpretacji przesłanek do wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji w pierwszym etapie winien ocenić czy wnioskodawcy zachowali miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania i zbadać czy została wskazana podstawa wznowienia. Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego w postępowaniu wstępnym dokonał oceny zasadności wskazanej przesłanki, co jest niewłaściwe i niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. podnosząc, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenie nieruchomości należących. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza ich interesu prawnego ani nie nakłada wnioskodawców żadnego obowiązku. Planowana inwestycja ma taki sam charakter jak zabudowa wnioskodawców. Teren inwestycji położony jest niżej o czym świadczą rzędne gruntów wskazane na mapach geodezyjnych. Zdaniem Spółki to działania Spółki G. sp. z o.o., od której wnioskodawcy zakupili swoje nieruchomości doprowadziły do obniżenia poziomu tych nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim. Zdaniem Spółki, wnioskodawcy interesują się sprawą od grudnia 2018 r., znacznie wcześniej wiedzieli o zamiarze inwestora, często bywali w Urzędzie Miejskim i nie może być prawdą, że o decyzji wiedzą dopiero od kwietnia 2020 r. Spółka podniosła również zarzut, że na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu przez co Spółka nie mogła się wypowiedzieć co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 146/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 21 grudnia 2020 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że miesięczny termin do złożenia wniosku liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu, istnieje różnica miedzy interesowaniem się sprawą a dowiedzeniem się o decyzji. Zdaniem Sądu, zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do kwestionowania faktu złożenia przez wnioskodawców wniosku o wznowienie postępowania w terminie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ I instancji naruszył art. 149 § 3 K.p.a., a wadliwość ta była na tyle istotna, że nie mogła zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), w sytuacji, gdy strona inicjująca to postępowanie powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia posiadania przymiotu strony przez podmiot wnoszący o wznowienie powinna być badana na etapie postępowania rozpoznawczego, po wznowieniu postępowania. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżącej Spółce czynnego udziału w sprawie przejawiającym się w braku możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się w sprawie, Sąd stwierdził, iż okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku 28 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że przepis ten znajdzie zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, w związku z wystąpieniem przesłanki, iż wnioskodawca w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony, a co za tym idzie warunek formalny do wznowienia postępowania nie wystąpił, 2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 147 K.p.c. i art. 149 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości co do statusu wnioskodawcy jako strony, a w konsekwencji że wyjaśnienie tych wątpliwości powinny po uprzednim wznowieniu postępowania. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku 28 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Taka sytuacja może mieć miejsce np. wówczas, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy występuje podmiot, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości bądź też z wnioskiem takim występuje podmiot, który jest właścicielem nieruchomości położonej poza obszarem analizy funkcji cech zabudowy dokonywanej w celu ustalenia warunków zabudowy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiły osoby, które są właścicielami mieszkań znajdujących się na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie z nieruchomością, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie są jedynie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Stroną mogą być też podmioty, których nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji jeśli inwestycja ta może wpływać na ich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomości wnioskodawców znajdowały się w obszarze analizowanym wyznaczonym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawcy twierdzą, że realizacja inwestycji skutkuje zalewaniem nieruchomości wnioskodawców. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że oczywistym jest, iż wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że kwestia przysługiwania wnioskodawcom statusu strony postępowania powinna być wyjaśniona po wznowieniu postępowania po uprzednim ustaleniu, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Zarzut naruszenia art. 147 K.p.c. jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że gdy okaże się, że żądanie ustanowienia kuratora lub wywieszenia pisma nie było uzasadnione, sąd zarządzi doręczenie pisma w sposób właściwy, a w miarę potrzeby zniesie na wniosek strony zainteresowanej postępowanie przeprowadzone z udziałem kuratora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądowym. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, a tym samym nie mógł zostać naruszony przez Sąd. Z art. 149 § 1 K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyraził poglądu, że wznowienie postępowania powinno nastąpić w innej formie np. w formie decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.