III OSK 4040/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 136/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. III SAB/Gl 136/20 oddalił skargę R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. R. S. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Z. z wnioskiem z dnia 18 lutego 2020 r. (data wpływu do organu: 6 marca 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w roku 2017 w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 056 i 056s. We wniosku wskazano, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD lub DVD. Prezes Sądu ustalił, że w ww. okresie wydano 16 wyroków w sprawach o symbolu 056, a w 11 z nich zostały sporządzone uzasadnienia. W sprawach o symbolu 056s wydano 4 wyroki, a uzasadnienia nie były sporządzane w żadnej ze spraw. Pismem z dnia 17 marca 2020 r., poinformowano skarżącego o sygnaturach akt spraw, w których Sąd Rejonowy w Z. wydał orzeczenia i sporządził ich uzasadnienia oraz o możliwości zapoznania się z nimi za pośrednictwem Portalu Orzeczeń. Wnioskodawca zgodnie z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) został również poinformowany o możliwości zapoznania się z pozostałymi orzeczeniami i uzasadnieniami, co do których podjęto czynności związane z ich publikacją, o czym zostanie zawiadomiony niezwłocznie, gdy będzie to już możliwe, jednak nie później niż na dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Po ustaleniu, że wszystkie pozostałe wyroki i uzasadnienia w sprawach o symbolu 056, których dotyczył wniosek skarżącego, zostały opublikowane w Portalu Orzeczeń, pismem z 1 kwietnia 2020 r. poinformowano wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z nimi za pośrednictwem Portalu Orzeczeń. Pismem z 11 maja 2020 r., R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w Z. o udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z 6 marca 2020 r. tj. w formie kopii wszystkich wyroków wydanych w 2017 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 056 i 056s lub ich zapisu na płycie DVD lub CD. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uznał, że skarga jest bezzasadna. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to tym samym, że informacje udostępnianie we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Wyjaśniono, że spór między stronami wynika z faktu, że skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej, której w ocenie organu jako podlegającej udostępnieniu we wskazanych publikatorach nie udostępnia się w żądany we wniosku sposób. W ocenie Sądu, organ w ustawowym tj. 14-dniowym terminie, udzielił skarżącemu prawidłowej odpowiedzi. W sytuacji bowiem gdy informacje udostępniono w drodze ich ogłoszenia i stały się ogólnodostępne, wykluczona jest możliwość dodatkowego ich udzielania w formie kopii lub zapisu na płycie DVD lub CD. Organ wskazał sygnatury wszystkich spraw, których dotyczył wniosek. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, do którego skierowany został wniosek, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Ten obowiązek organ wykonał w przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie, udzielając wyczerpujących informacji w piśmie z 17 marca 2020 r. oraz dodatkowo w piśmie z 1 kwietnia 2020 r., zatem nie można mówić o pozostawaniu w bezczynności. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. błędne odczytanie akt sprawy i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego jego kontrolę instancyjną, polegające na: - odniesieniu się w części wyroku dotyczącej motywów rozstrzygnięcia do innego stanu faktycznego niż stan faktyczny wskazany w części zawierającej opis stanu faktycznego tj. poprzez wskazanie, że wniosek skarżącego w całości dotyczył udostępnienia mu kopii wyroków już opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie jako BIP) i że skarżący nie kwestionuje tego faktu, podczas gdy w zakresie części wniosku, co wynika z treści wyroku zawierającej opis stanu faktycznego dotyczył on także kopii wyroków nieopublikowanych w BIP, tym samym wyrok nie zawiera oceny prawnej stanu faktycznego sprawy; - braku odniesienia się w treści wyroku do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 września 2020r. i pominięcie okoliczności braku wskazania przez organ w piśmie z dnia 17 marca 2020r. konkretnych powodów opóźnienia realizacji wniosku w części dotyczącej kopii wyroków nieudostępnionych w BIP, tym samym wyrok nie zawiera oceny prawnej odnośnie istotnej okoliczności stanu faktycznego sprawy. W ocenie autora skargi, z tego wynika, że wyrok w ogóle nie zawiera oceny prawnej czynności organu w ustalonych stanie faktycznym pod kątem zgodności z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a w konsekwencji czego doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi, zamiast o jej uwzględnieniu i zastosowaniu wskazanych w/w przepisach środków prawnych. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej w podwójnej wysokości, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Skarżący oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w piśmie procesowym z dnia 7 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił wyraźnie uwagę, na fakt, że wniosek skarżącego w zakresie kopii sześciu wyroków dotyczył wyroków jeszcze nieopublikowanych w BIP, co pociąga za sobą daleko idące konsekwencje w zakresie oceny prawnej zachowania organu w zakresie realizacji tej części wniosku skarżącego. Treść zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera odniesienia się do wskazanych w/w piśmie zarzutów, w tym w szczególności nie wskazano czy w zakresie części wyroków nieopublikowanych w BIP organ prawidłowo zastosował tryb art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie sam zamiar publikacji wyroków w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc udzielenia informacji w innym trybie nie stanowi o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w trybie art. 10 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. tylko brak możliwości udostępnienia informacji może stanowić podstawę do odroczenia udzielenia informacji. W sytuacji gdy taka możliwość obiektywnie istnieje organ nie może powołując się na możliwość przyszłego udostępnienia informacji w BIP odroczyć jej udostępnienie do czasu gdy udostępnienie to nastąpi w tej formie. Artykuł 13 ust. 2 u.d.i.p. nie przewiduje takiej możliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlegała oddaleniu. Stosownie do brzmienia powoływanego w zarzutach przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to tym samym, że informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wyroki sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez sąd, w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, są danymi publicznymi, zatem podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 784/16). Zauważyć należy, że skarżący nie przeczy otrzymaniu informacji o które wystąpił, lecz bezczynność organu wiąże z faktem nie zrealizowania jego wniosku co do formy w jakiej oczekiwał udzielenia tej informacji. W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi, że sam skarżący nie wskazał we wniosku w sposób jednoznaczny formy udostępnienia informacji podając, że "informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD". Nadto zaakcentowania wymaga, że to Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Oznacza to, że podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Dodać należy, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia również podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. Natomiast w przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu informacji (podobnie wyrok NSA z 25 września 2008 r., I OSK 416/08, LEX nr 490132). Rację należy zatem przyznać Sądowi I instancji, że w realiach tej sprawy nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi (pismo procesowe skarżącego z 11 maja 2020 r.). W pismach z dnia 17 marca 2020 r. i 1 kwietnia 2020 r. skarżącego poinformowano, że żądana informacja została opublikowana w Portalu Orzeczeń, dostępnym dla zainteresowanych na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. W obu pismach kierowanych do wnioskodawcy wskazano sygnatury akt spraw, w których wydano orzeczenia wraz z uzasadnieniami w sprawach o symbolach 056, celem umożliwienia wnioskodawcy sprawnego ich wyszukania w Portalu Orzeczeń. Jak wynika z treści art.10 ust.1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zatem to Biuletyn Informacji Publicznej lub centralne repozytorium są podstawowymi źródłem zapoznania się z informacją publiczną i jej udostępnienie w tych publikatorach wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Natomiast wniosek zainteresowanego może spowodować po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wyłącznie wtedy, gdy informacja ta nie zostanie udostępniona na stronach BIP lub innego centralnego repozytorium i w ten sposób nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, aniżeli wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W takiej sytuacji skarżący nie może oczekiwać, że orzeczenia sądu w formie opublikowanej w ogólnodostępnym Portalu Orzeczeń, dodatkowo będą mu przesłane w innej formie (np. zapisu na płycie CD/DVD). Zaznaczyć przy tym należy, że znacząca część żądanej informacji została udzielona wnioskodawcy pismem z dnia 17 marca 2020 r., a więc w ustawowo przewidzianym terminie. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę z powołaniem się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z pozostałymi orzeczeniami i ich uzasadnieniami będzie mógł zapoznać się później – po dokończeniu procesu ich umieszczania w Portalu Orzeczeń. Publikacja owych 6 wyroków w Portalu Orzeczeń nastąpiła po upływie niecałych czterech tygodni od otrzymaniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze podjęte przez Prezesa Sądu Rejonowego w Z. czynności w sprawie wniosku R. S. z dnia 18 lutego 2020 r. podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż nie można mu zarzucić bezczynności w jego załatwieniu zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podkreślić należy, że ma on charakter ogólny (blankietowy) określając zakres kognicji sądu administracyjnego. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Sąd I instancji uznał swoją kognicję i dokonał kontroli działań Prezesa Sądu Rejonowego w Z. w zakresie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku R. S. z dnia 18 lutego 2020 r. W konsekwencji nie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że mają one charakter wynikowy i ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, iż zaistniały przesłanki wskazane w tych przepisach. Po drugie wskazane przepisy nie stanowiły podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stosowny wniosek w tym przedmiocie.