II GSK 322/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 564/21 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 564/21 uwzględnił skargę R. H. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji błędnie wyznaczyły ramy materialnoprawne sprawy, pomijając, że art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 195) może stanowić podstawę prawną decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu w powiązaniu z ogłoszonym na terenie RP stanem epidemii, 2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 195) nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięć organu sanitarnego, 3. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że wymagania higieniczne i zdrowotne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020 poz. 2316 z zm.), a art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jedynie te naruszenia sankcjonuje, 4. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w momencie orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał nakaz unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej ["A."] w S., 5. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2021 r. [...], 6. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi mimo tego, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego przed sądem I jak i II instancji ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a tym samym nie naruszyły przepisów w szczególności art. 7, art. 75, i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.- dalej k.p.a.), 7. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu nakazująca skarżącej zaprzestanie działalności prowadzonej w lokalu w zakresie przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, a także udostępniania miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lokalu i innej działalności rozrywkowej (karaoke), są niezgodne z prawem, co skutkowało uchyleniem tych decyzji i umorzeniem postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu jest prawidłowe, a niezasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały postawy do nakazania skarżącej zaprzestania opisanej działalności. Decyzja nakazująca zaprzestanie działalności została wydana na podstawie art. 27 ustawy o PIS, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust.1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust.2). Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach. Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że samo wprowadzenie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii uzasadniało działanie organów w rozpoznawanej sprawie, polegające na nakazaniu skarżącej zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Jak już bowiem wskazano wyżej, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. takich warunków nie określało. Nie wprowadzało skutecznie takich wymagań także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020 poz. 2316 z zm.), mimo że w § 9 ust. 10 tego rozporządzenia wprowadzono ograniczenia w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Należy zauważyć, że co do ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie, a w rozporządzeniu (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do skarżącej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było żadnych podstaw do bezpośredniego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowień art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Te zapisy konstytucyjne skierowane są bowiem, jak to już wyżej wskazano, do władz publicznych, nakładając na nie obowiązek zapewnienia prawa do ochrony zdrowia poprzez zwalczanie chorób epidemicznych. Nie nakładają one natomiast żadnych obowiązków na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, których naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było wystarczającej podstawy prawnej, pozwalającej na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, to prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.