IV SA/Po 728/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Y. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Y. z siedzibą w P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz Gminy M. odmówił Y. P. zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie parkingów, usunięciu kolizji z liniami elektroenergetycznymi 15 kV i 110 kV, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. nr [...], [...] oraz części działek nr [...], [...], Obr. [...], w zakresie zmian wskazanych we wniosku inwestora z dnia [...] września 2020 r. (złożonym dnia [...] września 2020 r., zmienionego pismem z dnia [...] listopada 2020 r. 9złożónym dnia [...] grudnia 2020 r.) dotyczących pkt 2.1 tiret dziewiąte, pkt 2.5 tiret drugie, pkt 4.1 wykreślenia tiret szóste i tiret siódme oraz zmiany załącznika graficznego do decyzji w tym zakresie, pkt 4.1 tiret dziesiąte, pkt 4.1 tiret jedenaste oraz pkt 4.3 tiret pierwsze). Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że nie uzyskano zgody wszystkich stron na dokonanie wnioskowanej zmiany, a część stron nie wyraziła zgody wprost. Kwestionując powyższą decyzję firma Y. wniosła od niej odwołanie domagając się jej uchylenia i domagając się wydania nowej decyzji w zakresie zmian decyzji ostatecznej wskazanych w odwołaniu (pkt 2.1 tiret dziewiąte, pkt 2.5 tiret drugie, pkt 4.1 wykreślenia tiret szóste i tiret siódme oraz zmiany załącznika graficznego do decyzji w tym zakresie, pkt 4.1 tiret dziesiąte, pkt 4.1 tiret jedenaste oraz pkt 4.3 tiret pierwsze) albowiem skarżąca akceptuje stanowisko Lasów Państwowych, Nadleśnictwa B. z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) dotyczące braku zgody na zmianę definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż granicy z działką nr [...] obr. [...] (pkt 4.1 tiret jedenaste decyzji). Skarżąca przedłożyła nadto brakujące stanowisko 1 strony postępowania na zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie określonym przez skarżącą we wniosku złożonym w organie I instancji (brak wskazania daty). Do odwołania załączono także zgodę części stron postępowania na zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. W uzupełnieniu odwołania, w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca podniosła, iż Z. P. nie jest właścicielem żadnych nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętych przedmiotową decyzją, zatem nie jest stroną niniejszego postępowania i nie jest wymagana jego zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji zauważył na wstępie, że wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji ostatecznej, a zatem organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć sprawę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono ponadto, że w postępowaniu o zmianę decyzji organ pierwszej instancji nie przeprowadza postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bada jedynie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym będącym podstawą wydania decyzji ostatecznej zachodzą przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany decyzji i czy na przeszkodzie takiej zmiany nie stoją przepisy szczególne. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanej wymienionych w art.155 k.p.a. Zatem decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia [...] listopada 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie ma charakteru decyzji uznaniowej, jest decyzją o charakterze związanym i nie mogła ulec zmianie w trybie z art.155 k.p.a., także w przypadku dokonanej przez skarżącą zmiany zakresu wniosku. Nadto z akt sprawy wynika, że zgoda strony postępowania P. S. nie została złożona "wprost" organowi I instancji, a wyłącznie skarżącej. W wyznaczonym przez organ I instancji terminie i na jego wezwanie zgoda taka przez ww stronę nie została bowiem wyrażona. Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu organ II instancji wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, iż bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji działka nr [...], stanowi własność Powiatu P. oraz użytkowana jest jako droga. Tym samym stroną niniejszego postępowania jest Powiat P.. Czynności w imieniu Zarządu Powiatu P. (reprezentującego Powiat P.) w sprawach dotyczących dróg powiatowych, na mocy stosownych upoważnień, wykonuje natomiast jednostka organizacyjna – Powiatowy Zarząd Dróg w P.. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Y. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc przy tym o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie : art.155 k.p.a. poprzez: dokonanie jego niewłaściwej wykładni, która doprowadziła do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną i nie może być wzruszona w trybie art.155 k.p.a.; dokonanie stwierdzenia, że w warunkach niniejszej sprawy nie jest możliwa zmiana w trybie art.155 k.p.a. z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji; naruszenie art.7, 8, 77, 107§ 3 k.p.a. w zw. z art.155 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia istoty sprawy, a w szczególności wyczerpującego zbadania kwestii złożenia zgód na zmianę decyzji administracyjnej przez wszystkie strony postępowania, nie zbadanie charakteru decyzji, niedokonanie sprawdzenia czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie oraz czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; naruszenie art.28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Zarząd Dróg Powiatowych w P. jest stroną postępowania w sytuacji gdy jest wyłącznie organem uzgadniającym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a więc jego zgoda nie była wymagana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia, decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych, stwierdził konieczność uwzględnienia skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że wniosek Inwestora stanowiący podstawę wszczęcia niniejszego postępowania, został wniesiony w dniu 28 września 2020 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735), zwanej w dalszej części uzasadnienia "k.p.a.". Jak wynika z jego treści wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie parkingów, usunięciu kolizji z liniami elektroenergetycznymi 15 kV i 110 kV, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. nr [...], [...] oraz części działek nr [...], [...], Obr. [...], w zakresie zmian wskazanych we wniosku inwestora z dnia [...] września 2020 r. (złożonym dnia [...] września 2020 r., zmienionego pismem z dnia [...] listopada 2020 r. [...] złożónym dnia [...] grudnia 2020 r.) dotyczących pkt 2.1 tiret dziewiąte, pkt 2.5 tiret drugie, pkt 4.1 wykreślenia tiret szóste i tiret siódme oraz zmiany załącznika graficznego do decyzji w tym zakresie, pkt 4.1 tiret dziesiąte, pkt 4.1 tiret jedenaste oraz pkt 4.3 tiret pierwsze). W ocenie organu I instancji należało odmówić zmiany decyzji bowiem nie uzyskano zgody wszystkich stron na dokonanie wnioskowanej zmiany, a część stron nie wyraziła zgody wprost. Z kolei zdaniem organu odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być zmieniona, albowiem jest to decyzja związana, a nie uznaniowa. A nawet, gdyby uznać że można zmienić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., to i tak nie ziściły się wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. Ponadto SKO wskazało, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być więc dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Modyfikacja stanu faktycznego (m.in. w zakresie możliwości uzbrojenia terenu inwestycji, zrealizowania części inwestycji) powoduje bowiem, że mamy do czynienia ze sprawą nową, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a., który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na aprobatę pogląd organu II instancji iż nie można zmienić decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jest to decyzja związana. W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji (tak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt. II SA/Po 1018/18). Nie sposób też podzielić stanowiska SKO, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Zatem skoro decyzja o warunkach zabudowy może być zmieniona, należało zbadać, czy zachodzą łącznie wszystkie 4 przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę SKO nie wyjaśniło wszystkich jej okoliczności. Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii tego czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz nie zbadało, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto jak twierdzi skarżąca brakująca zgoda strony - P. S., została dołączona do sprawy, o czym SKO w ogóle nie wspomniało w swojej decyzji. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że z dyspozycji powołanego przepisu art.155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana w jego oparciu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji winien dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Ponadto decyzja zmieniająca może zostać wydana dopiero po spełnieniu wymogów przewidzianych w tym przepisie. Wymagania te dotyczą zgody strony na zmianę decyzji, a także ustalenia, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. W tych okolicznościach kwestia zakresu wniosku skarżącej dotyczącego zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga zatem wnikliwego zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. i pod tym kątem dokonać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie ze wskazanymi powyżej zaleceniami Sądu. Nadto SKO biorąc pod uwagę powyższe poglądy winno jeszcze raz zweryfikować, czy wszystkie strony udzieliły zgody na zmianę decyzji. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie odpowiednie dalsze czynności i wyda merytoryczną decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, odnosząc się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań przedstawionych przez stronę. W tym stanie rzeczy orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a.