II SA/Kr 1134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2021 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. [...] s. k. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak Wl. 1.7840.2.17.2021.AŃ w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. [...] s. k. z siedzibą w K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 23 października 2018 r. Nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zmianie decyzji Nr [...] z 15 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z drogą wewnętrzną, z garażami wbudowanymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, co, cwu, gazową, wentyl, mechanicznej, elektryczną, wraz z budową instalacji wewnętrznych prowadzonych na zewnątrz: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikami, gazowej i oświetlenia terenu oraz instalacjami elektrycznymi NN na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Na wniosek J. P. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. wznowił postępowanie w tej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a następnie decyzją Nr [...] z 20 stycznia 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145, art. 147 k.p.a., umorzył postępowanie wznowieniowe. Organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko brakiem posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony do występowania o wznowienie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...], z 23 października 2018 r. znak: [...],[...], w przedmiocie zmiany decyzji Nr [...] z 15 marca 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. P. Wojewoda Małopolski decyzją z 27 sierpnia 2021 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tekst jednolity) - zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił przepisom postępowania. Jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pominął wskazane uwarunkowania prawne i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Takiego działania, w ocenie organu odwoławczego nie można uznać za prawidłowego. Skoro Prezydent Miasta Krakowa uznał, że J. P. nie przysługiwał status strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, to winien odmówić uchylenia własnej ostatecznej decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W następnej kolejności w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda dokonał oceny ogólnej podstawy wznowienia z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. W tym miejscu niezbędne będzie sięgnięcie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulującego kwestie statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma zatem wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pb. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Należy przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy również zauważyć, iż za słusznością tej tezy przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna, gdyż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Pb. Zgodnie bowiem z poglądem, jaki jest powszechnie prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność co do wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Organ nie ma więc obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń albo uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. Za słusznością powyższej tezy przemawia także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest bowiem to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie oraz po zakończeniu robot budowlanych. Skarżąca jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości nr [...], [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora (okoliczność bezsporna). Przedmiotem inwestycji jest natomiast między innymi zamiana przesunięcia zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i zmniejszenie odległości między segmentami, dachy budynków będą podniesione o 5 cm. Oczywistym jest więc, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu może oddziaływać na nieruchomości skarżącej zagospodarowania w przyszłości. Ocena braku interesu prawnego nie może być oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W omawianym przypadku spełnienie warunków wynikających z § 60 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza braku przyznania odwołującej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym omawianą decyzją zmieniającą, gdyż należy uwzględnić wartości wynikające z ochrony prawa własności. Organ odwoławczy w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy tj. braku zastosowania przez organ I instancji art. 151 k.p.a., nie może podjąć innego rozstrzygnięcia niż określonego w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem [...] sp. z o.o. [...] S.K. z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Organ II instancji, że w toku postępowania przed Organem I instancji miały miejsce naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności, że Organ I instancji powinien był przy ocenie interesu prawnego wziąć pod uwagę nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi lecz również "uwzględnić wartości wynikające z ochrony prawa własności", co skutkowało wydaniem decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji braku spełnienia przesłanek kasacyjnych z art. 138 § 2 k.p.a., 2) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej; Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie znak: [...] w całości, a także o zasądzenie w oparciu o art. 200 p.p.s.a. od Wojewody Małopolskiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przewidzianych, w tym uiszczonego wpisu sądowego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda wskazał, że brak było podstaw do umorzenia wznowionego postępowania, a należało zakończyć je decyzją wymienioną w art. 151 § 1 k.p.a. Stwierdził przy tym, że "nie może podjąć innego rozstrzygnięcia niż określonego w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a.". Z poglądem tym nie można się zgodzić. W art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza się wydanie decyzji kasatoryjnej pod warunkiem, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy nie wskazał dlaczego brak podstaw do zreformowania orzeczenia organu I instancji. Zarówno w przypadku umorzenia postępowania wznowionego (o czym orzekł organ I instancji), jak i w przypadku odmowy uchylenia wydanej wcześniej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. istotą sprawy jest stwierdzenie, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. słusznie został pominięty w postępowaniu pierwotnym, bowiem w istocie nie był jego stroną. Oba te rozstrzygnięcia opierają się więc na tym samym ustaleniu faktycznym, a różnica polega wyłącznie na sformułowaniu sentencji decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zreformowanie decyzji organu I instancji w zakresie sformułowania sentencji jest niedopuszczalne i narusza zasadę dwuinstancyjności. Z tych względów art. 138 § 2 k.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany wadliwie. W dalszej kolejności należy wskazać, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji zawarł szerokie rozważania na temat legitymacji strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże nie wyprowadził z nich wniosków i wskazań dla organu I instancji. Nie wskazał również błędnej oceny legitymacji osoby wnioskującej o wznowienie jako podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Wywód organu II instancji jest zresztą w tym zakresie niespójny, oparty na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów oraz błędnie doszukujący się analogii rozważanej kwestii z podstawami do wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Wojewoda Małopolski prawidłowo wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z definicją obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Nie można też nie zgodzić się z twierdzeniem, że "Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji". W dalszej części decyzji jednak organ administracji publicznej nie analizuje obszaru oddziaływania w okolicznościach tej konkretnej sprawy, natomiast stwierdza, że "podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji". Stwierdzenia te pozostają w wyraźnej sprzeczności, skoro z jednej strony organ twierdzi, że stroną jest właściciel nieruchomości znajdującej się w ściśle zdefiniowanym przepisami "obszarze oddziaływania inwestycji", a z drugiej strony stwierdza, że już samo podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na nieruchomość daje legitymację do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Całkowicie oderwane od realiów sprawy jest doszukiwanie się analogii w ramach "wykładni systemowej wewnętrznej" z sytuacją określoną w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Podstawy wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru robót budowlanych nie mają nic wspólnego z ustalaniem legitymacji podmiotów do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W konkluzji organ odwoławczy stwierdza: "Otóż skarżąca jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości nr [...], [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora (okoliczność bezsporna). Przedmiotem inwestycji jest natomiast między innymi zamiana przesunięcia zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i zmniejszenie odległości między segmentami, dachy budynków będą podniesione o 5 cm. Oczywistym jest więc, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynków i projektowany sposób zagospodarowania terenu może oddziaływać na nieruchomości skarżącej zagospodarowania w przyszłości." Sąd nie stwierdza żadnego "oczywistego" związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zakresem kontrolowanej we wznowionym postępowaniu decyzji a oddziaływaniem (rozumianym tak jak to zdefiniowano w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) na nieruchomość J. P.. Podkreślenia wymaga, że kontrolowane postępowanie nie dotyczy wznowienia w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z 15 marca 2018 r., Nr [...], lecz sprawy zakończonej decyzją zmieniającą to pozwolenie tj. decyzją z 23 października 2018 r. Nr [...], znak: [...]. Zmiana pierwotnego pozwolenia polegała między innymi na odsunięciu planowanych budynków od niezabudowanych działek wnioskodawczyni. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że Prezydent Miasta Krakowa w decyzji umarzającej wznowione postępowanie przeprowadził na str. 4 d analizę oddziaływania inwestycji – rozumianej tak jak tego wymaga art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zakresie ewentualnej zabudowy i zagospodarowania działek J. P.. Wojewoda Małopolski w żaden sposób nie odniósł się do tej analizy, wskazując jedynie, że "Ocena braku interesu prawnego nie może być oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. W omawianym przypadku spełnienie warunków wynikających z § 60 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza braku przyznania odwołującej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym omawianą decyzją zmieniającą, gdyż należy uwzględnić wartości wynikające z ochrony prawa własności". Jednak Prezydent Miasta Krakowa nie dokonywał oceny interesu prawnego, lecz oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i w żadnym wypadku nie ograniczył się do stwierdzenia zgodności z § 60 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast "wartości wynikające z ochrony prawa własności" to pojęcie o wysokim stopniu abstrakcji, którym ustawa Prawo budowlane się nie posługuje. Powoływane przez organ przepisy Konstytucji dotyczące ochrony własności zostały w tej ustawie skonkretyzowane w ramach art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 - które bardzo precyzyjnie określają krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem wskazywane przez Wojewodę "podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość" nie jest wystarczające do uznania kogoś za stronę postępowania w pozwoleniu na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Małopolski uwzględni powyższe wskazania. Niewątpliwie powinien skontrolować decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę – w kontekście uprawnienia J. P. do udziału w tym postępowaniu. Należy tego dokonać zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a nie rozumianych abstrakcyjnie potencjalnych tylko zagrożeń prawa własności. Jeżeli zaś organ II instancji podzieli stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa co do braku legitymacji J. P. do udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, to może we własnym zakresie zreformować sentencję decyzji. Kwestia ta nie daje bowiem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić ją na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 497 zł składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).Sąd omyłkowo nie zasadził kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania