VI SA/Wa 2343/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia "(...)"r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy podjęcia czynności polegającej na wykonaniu zjazdu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez P. M. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] lipca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 470, dalej: "u.d.p."), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...], z [...] maja 2021 r., znak: [...], o odmowie podjęcia czynności polegającej na wykonaniu (wybudowaniu) zjazdu na działki gruntu nr ewid. [...] i [...] w [...], z drogi będącej w trakcie budowy (nazwa robocza: Al. [...] - etap II). Rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy zjazdu z drogi znajdującej się w trakcie budowy - Alei [...] w [...] - etap II, na działki nr: [...] i [...], stanowiące własność Skarżącego oraz o podjęcie czynności faktycznych polegających na wykonaniu, przez zarządcę drogi, zjazdu na te działki, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 u.d.p. Organ powołując się na treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. stwierdził, że wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej, co do zasady należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do tej drogi. Jedynie w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Obowiązek zarządcy drogi, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p., realizowany w toku inwestycji drogowej, dotyczy jednak wyłącznie zjazdów istniejących, przy czym chodzi tu jedynie o zjazdy wybudowane legalnie, a zatem po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Taki sposób wykładni przytoczonych przepisów ustawy, jak wskazało Kolegium, nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podkreśla się, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.t.d., obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania wyłącznie posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (por. np. wyroki: NSA z 21.10:2020 r. I OSK 1069/20; WSA w Warszawie z 11.01.2021r., VII SA/Wa 1654/20, dostępne w CBOSA, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). SKO wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r. wynika, że nieruchomość Skarżącego nie posiadała dotychczas zjazdu z drogi publicznej ani też nie była wydana decyzja zezwalająca na lokalizację takiego zjazdu. W ocenie Kolegium, wskazane w notatce okoliczności należy uznać za ustalenia pewne. Osoba, która sporządziła notatkę, z racji wykonywania obowiązków służbowych w Urzędzie Miasta [...], którego kierownikiem jest Burmistrz Miasta [...], czyli zarządca dróg gminnych, dysponuje informacjami dotyczącymi dróg gminnych na terenie Miasta [...]. Okoliczności wskazanych w notatce nie kwestionuje też sam Skarżący. Zdaniem Kolegium, skoro zostało ustalone, iż nie istnieje legalnie urządzony zjazd z ww. drogi na nieruchomość Skarżącego, to zarządca drogi nie ma obowiązku jego budowy w ramach budowy drogi, przy której ta nieruchomość jest położona. W tej sytuacji, odmowę wybudowania zjazdu na nieruchomość Skarżącejgo SKO uznało za zasadną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zaskarżając decyzję SKO z [...] lipca 2021 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich zarzutów Strony sformułowanych w odwołaniu, w tym także zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że pogląd prawny jakoby z treści art. 29 ust. 2 u.d.p. wynikało, że zarządca drogi ma obowiązek wykonać zjazd dopiero wówczas, gdy takowy zjazd już istniał, nie jest poglądem ani "ugruntowanym" ani wynikającym z "uznanej praktyki sądowej". Co więcej, jak wskazał Skarżący, z treści powołanego przez SKO wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2020 r., wynika coś wręcz przeciwnego. Zdaniem Skarżącego, pogląd taki byłby nielogiczny dla dróg tworzonych i projektowanych niejako od nowa. Nowe drogi z zasady nie posiadają żadnych już wcześniej istniejących zjazdów. Na uwagę zasługuje także literalne brzmienie przepisu prawnego, który mówi w kategoriach rozłącznych o "budowie" lub "przebudowie zjazdu dotychczas istniejącego" a słowa "dotychczas istniejący" należy przyporządkować nie do "budowy" a "przebudowy". Niezależnie jednak od kwestii jak należy interpretować sporny zapis art. 29 ust. 2 u.d.p., zdaniem Strony, Skarżący posiada niewątpliwie prawo do domagania się urządzenia zjazdu, nawet jeśli zarządca nie ma takiego obowiązku a jedynie "może" tej czynności dokonać. Chodzi tu o niewątpliwie o uznanie administracyjne, które nie może być dowolne a zawsze wynikać z uzasadnionej oceny konkretnego stanu faktycznego. Skarżący dodał, że w zaskarżonej decyzji próżno szukać odniesienia do słusznych zarzutów Skarżącego, zgodnie z którymi część właścicieli innych nieruchomości zjazdy takowe uzyskała. Zarzut ten pominięto milczeniem. W piśmie z 26 października 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego podkreślił przede wszystkim, że przez działanie faktyczne organu I instancji doszło do fizycznego odcięcia dostępu do nieruchomości Skarżącego i że organ dokonał błędnej interpretacji art. 29 ust. 2 u.d.p., pomijając, że przepis ten zawiera cztery wyjątki od zasady uregulowanej w art. 29 ust. 1 u.d.p. i jednym z tych wyjątków jest budowa zjazdu w przypadku budowy drogi, podkreślając jednocześnie, że nie można w niniejszej sprawie w ogóle rozpatrywać, czy zjazd wcześniej istniał skoro nie było wcześniej drogi. Skarżący dodał, że Jego celem od początku było uzyskanie zjazdu z nowo budowanej drogi publicznej do bezpośrednio przyległej do tej drogi nieruchomości. W tym celu występował z wnioskiem o wykonanie spornego zjazdu, jak również o zgodę na budowę tego zjazdu, tę natomiast kwestię organ I instancji w ogóle pominął, naruszając przepisy postępowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 29 ust. 2 u.d.p. i rozstrzygnięcia, czy z przepisu tego wynika, że w przypadku budowy nowej drogi wybudowanie zjazdów w każdym przypadku należy do zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o wybudowanie zjazdu z budowanej nowej drogi o roboczej nazwie Al. [...] – etap II, do działki o nr ewid. [...] i [...]. Burmistrz Miasta [...] odmówił wybudowania wnioskowanego zjazdu, SKO natomiast zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy odmowną decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2021 r. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Treść cyt. przepisu odnosi się niewątpliwie do zjazdów dotychczas istniejących i wynika z niego jednoznacznie, że budowa lub przebudowa tylko takich zjazdów, a więc zjazdów istniejących, należy do zarządcy drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W przypadku zjazdów nieistniejących, jak w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje ogólna reguła unormowana w art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Norma wynikająca z art. 29 ust. 2 u.d.p., odnosi się do takich sytuacji, w których zostały już poniesione nakłady na budowę zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi i na skutek działań zarządcy drogi związanych z budową lub przebudową drogi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do budowanej lub przebudowywanej drogi musiałby ponownie ponieść wydatki związane z budową lub przebudową istniejącego zjazdu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przywołana przez SKO notatka Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2021 r., z której wynika, że nieruchomość Skarżącego nie posiadała dotychczas zjazdu z drogi publicznej ani też nie była wydana decyzja zezwalająca na lokalizację takiego zjazdu, ale również Skarżący nie podnosił i nie wykazał w toku postępowania przed organami, że taki zjazd istniał. W tej sytuacji możliwa jest budowa zjazdu z budowanej drogi o roboczej nazwie Al. [...] do działek Skarżącego, jedynie w trybie uregulowanym w art. 29 ust. 1 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że odmiennych wniosków nie można wyciągnąć z zacytowanego przez Skarżącego fragmentu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w cyt. przez Skarżącego fragmencie wyroku, Burmistrz Miasta [...] nie uznał, że w przedmiotowej sprawie ma obowiązek budowy spornego zjazdu i skierowany do niego wniosek Skarżącego o podjęcie działań materialno-technicznych w postaci budowy spornego zjazdu, załatwił w formie procesowej poprzez wydanie decyzji odmownej z [...] maja 2021 r. Z tych względów, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną interpretację. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich zarzutów Strony sformułowanych w odwołaniu, w tym także zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji w wyczerpujący sposób ustaliły okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie w zakresie nieistnienia zjazdu do działek Skarżącego w miejscu budowy nowej drogi publicznej. Organy obu instancji wyjaśniły tę kwestię w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Kolegium istotnie nie odniosło się do argumentacji Skarżącego o wybudowaniu przez zarządcę drogi zjazdów do innych nieruchomości przyległych do budowanej drogi, jednak w świetle prawidłowej interpretacji przez organ art. 29 ust. 2 u.d.p., prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjęcia prawidłowej decyzji, brak odniesienia się do tej argumentacji Skarżącego nie mógł mieć istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Odnosząc się do kwestii wniosku o zezwolenie na budowę spornego zjazdu, podniesionej w piśmie z 26 października 2021 r., należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy podjęcia czynności polegającej na wykonaniu (wybudowaniu) zjazdu na działki Skarżącego z drogi będącej w trakcie budowy, a więc omowy podjęcia czynności i realizacji obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w piśmie z 31 marca 2021 r. do Burmistrza Miasta [...], Skarżący wnosił o podjęcie czynności faktycznych polegających na wykonaniu zjazdu przez zarządcę drogi publicznej zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 u.d.p. W niniejszej sprawie organy nie rozpatrywały wniosku Skarżącego składanego w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. o wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu. Jeżeli taki wniosek został przez Skarżącego złożony, niewątpliwie powinien zostać przez organ rozpatrzony, a stronie przysługują stosowne środki prawne przymuszające organ do wydania decyzji administracyjnej. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem niniejszej sprawy, w związku z czym Sąd nie może rozstrzygać w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.