II OSK 1308/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 739/21 w sprawie ze skarg Z.G. oraz M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. znak: KOA/3431/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 739/21, oddalił skargi Z.G. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 marca 2021 r., nr KOA/3431/Ar/20, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z 29 września 2020 r., nr 63/2020, ustalającą na rzecz H.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na [...] samochodów przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...] przy ul. [...] w K. Sąd pierwszej instancji oddalając skargi w całości zaakceptował ustalone warunki zabudowy jako zgodne z prawem potwierdzając prawidłowo wyznaczony obszar analizowany i ustalone parametry przyszłej zabudowy w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną, realizację zasady dobrego sąsiedztwa i spełnienie pozostałych wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Sąd zaakcentował, że kontynuacja funkcji występującej w obszarze analizowanym nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W skardze kasacyjnej M.S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż projektowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do działek sąsiednich, podczas gdy działka nr [...], bezpośrednio granicząca z działką, dla której wydano warunki zabudowy jest wykorzystywana w sposób odmienny i wyraźnie sprzeczny; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów skarżącej dotyczących braku dostępu z tej samej drogi publicznej do działek objętych inwestycją i działek mających w ocenie organów administracji i Sądu pierwszej instancji spełniać wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do drogi publicznej, co miało istotny wpływ na błędne uznanie, iż została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" pozostającą w oderwaniu od podstaw planistycznych zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.; - niewłaściwe niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] z obrębu [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w K. umożliwiających realizację inwestycji skutkującej naruszeniem ładu przestrzennego dla ww. obrębu i działek położonych wzdłuż ul. [...] oraz naruszeniem interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy; - niewłaściwe niezastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skutkiem czego było pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy w ramach planowania przestrzennego, co skutkowało zaakceptowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organów administracji prowadzących do naruszenia ładu przestrzennego w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] oraz działki nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego dążąc do wykazania, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...] i [...] w K. była nieprawidłowa i doprowadziła do zaakceptowania decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Według skarżącej wadliwie stwierdzono spełnienie przesłanek materialnoprawnych ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, albowiem planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na działkach sąsiednich. Odmienne w tym zakresie stanowisko zajęte przez orzekające organy i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji jest – zdaniem skarżącej – wynikiem niewłaściwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Według skarżącej kasacyjnie, organy stwierdzając kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pominęły stan zabudowy i zagospodarowania występujący w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, który - w jej ocenie - powinien być wyznacznikiem przyszłej zabudowy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów kasacyjnych nie potwierdził się. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., do którego dojść może w razie wykroczenia przez Sąd poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo, nie dostrzeżono, aby Sąd a quo nie odniósł się do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi w sposób niesatysfakcjonujący skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że Sąd ten zbagatelizował którykolwiek z jej zarzutów. Wręcz przeciwnie, lektura uzasadnienia potwierdza, że Sąd a quo kompleksowo ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do wszystkich jej istotnych aspektów. Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tytułem wprowadzenia wyeksponować należy specyfikę systemu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego w istocie alternatywę dla planowania przestrzennego. W braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. To ustawodawca określił normatywnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy na terenie pozbawionym planu miejscowego. Wykładnia tego przepisu winna z jednej strony uwzględniać wolność zagospodarowania terenu wywodzoną z prawa własności, co oznacza, że nie należy ograniczać możliwości inwestycyjnych poza konieczność wynikającą z określonych w nim wymogów, a z drugiej z strony nie powinna otwierać nieograniczonych możliwości zainwestowania nieruchomości. W niniejszej sprawie nie doszło ani do błędnej wykładni, ani do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Organy i Sąd a quo zasadnie w tym zakresie stwierdziły, że kontynuacja funkcji zabudowy, stanowiąca trzon zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga, aby nowa zabudowa była tożsama z zabudową dominującą w obszarze analizowanym bądź z zabudową bezpośrednio sąsiadującą z planowaną zabudową. Nowa zabudowa bowiem powinna wpisywać się w panujący w obszarze analizowanym ład przestrzenny rozumiany normatywnie jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd a quo zasadnie zwrócił uwagę na kluczową rolę pojęcia "obszaru analizowanego" ściśle zdefiniowanego przez ustawodawcę, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji, w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), zwanego dalej rozporządzeniem, jako terenu określonego i wyznaczonego granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie została podważona w niniejszej sprawie, co oznacza, że tak wyznaczona struktura urbanistyczna w całości stała się bazą wyjściową do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej zabudowy. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa wymaga, aby na terenie sąsiadującym znajdował się co najmniej jeden obiekt, który będzie stanowił wzorzec dla ustalenia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istota zasady dobrego sąsiedztwa nie polega jednak na tym, aby planowaną zabudowę dostosować do zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie, ani na tym, aby dostosować ją do zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, ale na tym, aby nadać jej taki kształt architektoniczno–urbanistyczny, który nawiązując do funkcji występujących w obszarze analizowanym uzupełni harmonijnie ukształtowany tam sposób zabudowy i zagospodarowania. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego. Nie ma jednak podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach, co już istniejące, i to wyłącznie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W konsekwencji pojęcia "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Należy je rozumieć w taki sposób, który prowadzi do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji określoną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Wydzielenie z tej całości tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru, czyli na swoistym "podobszarze" najbliżej położonym względem terenu inwestycji. Działanie takie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W przypadku, gdy w obszarze analizowanym współistnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód, aby nowa zabudowa nawiązywała do któregokolwiek rodzaju wymienionej zabudowy, a jej parametry ukształtowane zostały zgodnie z wytycznymi określonymi w rozporządzeniu, z odstępstwami uzasadnionymi potrzebą nawiązania do zabudowy tego samego rodzaju w celu zaspokojenia wymogów ładu przestrzennego. W tej sytuacji okoliczność, że wzorca w zakresie kontynuacji funkcji dostarczyła zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występująca w dalszym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, nie świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przeczy temu treść analizy przeprowadzonej w ramach obszaru analizowanego, która potwierdza, że określone w decyzji cechy nowej zabudowy są rezultatem oceny całokształtu zabudowy istniejącej w tym obszarze. Wobec tego ustalenie warunków dla zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej nie burzy ładu przestrzennego, a jej ustalone parametry, wzorowane na parametrach istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, umożliwiają wpisanie nowej zabudowy w ład przestrzenny okolicy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, okoliczność, iż działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi położone są przy ul. [...] bądź też są oddalone od terenu inwestycji, nie wyklucza możliwości uznania ich za wzorzec urbanistyczny dla inwestycji objętej wnioskiem, w której dostęp do drogi publicznej został przewidziany od strony ul. [...]. Przesłanka dostępności co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Uwzględniając bowiem wymagane szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej stwierdzić należy, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren przyszłej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowisko Sądu a quo w powyższym zakresie zostało w uzasadnieniu wyroku wyrażone w sposób oddający w zupełności istotę zagadnienia. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z pominięciem interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wobec bowiem uzależnienia wydania warunków zabudowy od spełnienia przesłanek ściśle określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w rozporządzeniu w takiej sytuacji nie dochodzi do ważenia interesów prywatnego i publicznego, a zgodność ustalonych parametrów i wskaźników nowej zabudowy z wytycznymi normatywnymi gwarantuje ex definitione ochronę interesów osób trzecich adekwatną do tego etapu procesu inwestycyjnego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Co zaś się tyczy art. 1 ust. 3 u.p.z.p. to ma on zastosowanie w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem tym przepisem nałożono na organy obowiązek ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu uwidaczniającego się w szczególności na etapie zgłaszania wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak również zmian w zakresie jego zagospodarowania. Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.